RECURSO ESPECIAL Nº 1957818 - SP (2021/0278928-5) DESPACHO Em análise, incidente de assunção de competência cujo tema foi assim delimitado: Possibilidade, impossibilidade e/ou condições de exploração de gás e óleo de fontes não convencionais (óleo e gás de xisto ou folhelho) mediante fraturamento hidráulico (fracking), considerado o arcabouço jurídico vertido nas Leis n. 6.938/1981 (Política Nacional do Meio Ambiente), 9.433/1997 (Política Nacional dos Recursos Hídricos), 9.478/1997 (Lei do Petróleo), 12.187/2009 (Política Nacional da Mudança do Clima) e demais normas protetivas do meio ambiente e biomas nacionais (IAC 21/STJ). Compulsando os autos, verifico os seguintes pedidos constantes na inicial da ação civil pública (fls. 2032-2036, grifei): 1) determinar, em face da ANP, da PETROBRAS, da PETRA ENERGIA S.A. e da BAVAR EMPREENDIMENTOS E PARTICIPAÇÕES LTDA., a suspensão imediata dos efeitos decorrentes da 12ª Rodada de Licitações promovida pela ANP, em relação à disponibilização dos blocos da bacia do Paraná PAR-T-198, PAR-T-199, PAR-T-218, PAR-T-219 e PAR-T-220 (Setor SPAR-CN), situados na região oeste do Estado de São Paulo, para a exploração do gás de folhelho com o uso da técnica do fraturamento hidráulico; 2) determinar a suspensão dos efeitos dos Contratos de Concessão relativos aos processos nº 48610.000077/2014-31 (PAR-T-198_R12), nº 48610.000118/2014-90 (PAR-T-199_R12), nº 48610.000081/2014-08 (PAR-T-218_R12), nº 48610.000080/2014-55 (PAR-T-219_R12) e nº 48610.000079/2014-21 (PAR-T-220_R12), firmados entre a ANP e as empresas PETROBRAS, PETRA e BAVAR e relacionados com a exploração de gás de folhelho por meio do fraturamento hidráulico, nos blocos do Setor SPAR-CN; 3) impor à ANP obrigação de não fazer, no sentido de não promover outras licitações de blocos exploratórios desta Subseção Judiciária, nem dar seguimento ao procedimento realizado na 12ª Rodada, que tenham por objeto a exploração do gás de folhelho pelo fraturamento hidráulico, enquanto não houver a realização de estudos técnicos e científicos que demonstrem a viabilidade do uso dessa técnica em solo brasileiro e, em especial, no Setor SPAR-CN; 4) impor à ANP obrigação de não fazer, consistente em não realizar outras licitações de blocos exploratórios desta Subseção Judiciária, nem dar seguimento ao procedimento realizado na 12ª Rodada, que tenham por objeto a exploração do gás de folhelho pelo fraturamento hidráulico, enquanto não houver a prévia regulamentação do CONAMA e, com especial ênfase, não houver a realização de Estudos de Impacto Ambiental e a devida publicidade da AAAS - Avaliação Ambiental de Áreas Sedimentares (Portaria Interministerial nº 198/2012), cujos resultados deverão vincular eventual exploração dos correspondentes blocos, oportunizando-se, adequadamente, a participação popular e técnica, dos órgãos públicos, das entidades civis interessadas e das pessoas que serão impactadas diretamente pela exploração, para que, dessa forma, garanta-se o efetivo controle no uso da técnica, inclusive quanto ao depósito e posterior descarte das substâncias utilizadas no processo de exploração; 5) impor obrigação de não fazer às empresas PETROBRAS, PETRA e BAVAR, consistente em não realizar qualquer atividade específica de perfuração, de pesquisa e de exploração de poços no Setor SPAR-CN, com base nos Contratos de Concessão firmados, enquanto não elaborados os estudos acima mencionados e não realizado processo licitatório válido pela ANP; 6) impor obrigação de fazer à ANP, como forma de dar publicidade à presente demanda, no sentido de que faça constar a existência da presente ação no seu site institucional e no site Brasil-Rounds - Licitações de Petróleo e Gás, com a seguinte redação: O Ministério Público Federal de Presidente Prudente/SP ajuizou Ação Civil Pública, distribuída na Vara Federal de Presidente Prudente/SP sob o n. _______, que objetiva a suspensão dos efeitos decorrentes da 12ª Rodada de Licitações realizada pela ANP, que ofereceu a exploração de gás de folhelho, conhecido como "gás de xisto", na modalidade fracking (fraturamento hidráulico), na Bacia do Rio Paraná, no setor SPAR-CN, em razão dos potenciais riscos ao meio ambiente, à saúde humana e à atividade econômica regional, além dos vícios que nulificam o procedimento licitatório; 7) que seja decretada a nulidade da 12ª Rodada de Licitações promovida pela ANP, em relação à disponibilização dos blocos da bacia do Paraná PAR-T-198, PAR-T-199, PAR-T-218, PAR-T-219 e PAR-T-220 (Setor SPAR-CN), situados na região oeste do Estado de São Paulo, e dos Contratos de Concessão relacionados no item "2", destinados à exploração do gás de folhelho com o uso da técnica do fraturamento hidráulico, com efeitos ex tunc, desfazendo todos os vínculos entre as partes e obrigando-as à reposição das coisas ao status quo ante, como consequência natural e lógica da decisão anulatória. 6.3 MULTA Requer-se, em relação aos pedidos formulados nos itens 6.1 e 6.2, que seja cominada às rés multa diária não inferior ao valor de R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais) por dia, para cada obrigação de fazer ou de não fazer, em caso de descumprimento da ordem judicial (Lei 7.347/85, art. 11 e art. 12). A sentença acolheu integralmente os pedidos, confirmando liminar anteriormente concedida (fls. 4372-4443). O acórdão, no que importa, deu provimento à apelação da Agência Nacional do Petróleo (ANP) e à remessa oficial, para julgar os pedidos improcedentes (fls. 5149-5179). O pedido dirigido a esta Corte pretende o restabelecimento do provimento judicial. A ação foi proposta em 17/12/2014, teve liminar favorável em 19/1/2015, a sentença data de 26/9/2017 e o acórdão de 21/8/2019. O recurso especial foi admitido em 20/5/2021, recebido nesta Corte em 26/8/2021 e em meu gabinete em 25/11/2023. Em 10/2/2025 admiti o ingresso de amicus curiae e em 13/5/2025 a Primeira Seção acolheu minha proposta de afetação do caso ao rito dos precedentes qualificados, na forma de IAC. Naquela proposta, sinalizei pela possível realização de consulta e audiência públicas, bem como adotei medidas de ampliação do contraditório. A consulta já foi realizada e a audiência está marcada para o dia 11/12/2025. Nesse cenário, convém estabelecer algumas definições processuais relevantes para a causa. Notadamente, reconhecer, expressamente, desde logo e ainda que algo tardiamente, sua natureza estrutural. 1. A natureza estrutural da causa em discussão À luz dos pedidos, verifica-se que a pretensão tem natureza jurídica que pode ser enquadrada como estrutural. São diversas as condições que caracterizam essa espécie processual, como já disseminado pela doutrina e jurisprudência. Pode-se tomar o PL 3/2025, do Senado Federal, como parâmetro objetivo de especificação desses requisitos, por compilar a essência dos debates teóricos: Art. 1º [...] § 1º Os problemas estruturais são aqueles que não permitem solução adequada pelas técnicas tradicionais do processo comum, individual ou coletivo, e que se caracterizam por elementos como: I - multipolaridade; II - impacto social; III - prospectividade; IV - natureza incrementada e duradoura das intervenções necessárias; V - complexidade; VI - existência de situação grave de contínua e permanente irregularidade, por ação ou omissão; e VII - intervenção no modo de atuação de instituição pública ou privada. O texto, anoto, reproduz os termos da Recomendação CNJ 163/2025, reiterando o aspecto abrangente e consolidado dessa concepção. Neste caso, está em questão matéria de indiscutíveis complexidade, multipolaridade e impacto social; e a situação é, embora ainda alegada e potencial, de grave e contínua irregularidade perene. A intervenção no modo de atuação das entidades, bem como seu caráter incremental e duradouro, estão contidas nos pedidos e podem resultar de forma mitigadas de provimento, caso se delibere, ao fim, pela procedência parcial ou total dos pedidos. Esclareço. Especificamente, os pedidos 3, 4 e 5 da inicial articulam pretensões condicionais e temporárias. O Ministério Público Federal requer, ali, a imposição de obrigações de não fazer enquanto não realizados determinados estudos, que especifica. Como se extrai do recurso especial, as partes não divergem substancialmente quanto à evolução técnica possível no setor, nem de que estudos específicos para autorizar o uso do fracking são necessários. No ponto, a divergência mais fundamental é quanto ao momento de realizá-los, a quem estariam incumbidos e como seria exercida a direção, controle e fiscalização das atividades, inclusive nessa etapa prévia, pelo Estado. Nessa esteira, a controvérsia sobre a incidência do princípio da precaução ao caso é consequência previsível. Assim, é possível vislumbrar não só pontos de potencial convergência entre as partes como, quanto aos em que ela seja absolutamente inviável, a possibilidade de formulação de provimentos temporários, parciais e incrementais que conduzam ao alcance do bem da vida pleiteado, quiçá de forma consensual, tudo conforme venha a ser deliberado pelo Colegiado da Primeira Seção desta Corte. No ponto, deve ser explicitado o papel da Relatoria nesta etapa. 2. Papel do Relator na definição da natureza estrutural da causa A doutrina delineia o caráter multifásico do processo estrutural. Para alguns, o processo é bifásico, a exemplo do processo falimentar (DIDIER JR., Fredie; ZANETI JR., Hermes; OLIVEIRA, Rafael. Elementos para uma Teoria do Processo Estrutural aplicada ao Processo Civil Brasileiro, REPRO, v. 303, maio 2020). Nessa concepção, a primeira fase seria destinada a definir a existência do problema estrutural e qual seria a solução almejada; na segunda, seriam discutidos os meios concretos de atender àquela situação pretendida. Essa primeira etapa é vencida pela formulação de uma decisão-núcleo, a partir da qual outras serão tomadas "em cascata" (ARENHART, Sérgio. Decisões estruturais no Direito Processual Civil Brasileiro. REPRO, v. 225, nov. 2013) ou de modo espiralado (VITORELLI, Edilson. Uma pauta de atuação estrutural do Supremo Tribunal Federal: por que, quando e como? SUPREMA - Revista de Estudos Constitucionais, v. 4, n. 1, jan./jun. 2024). Nessa perspectiva está oculta uma questão, que me parece prévia a essas etapas. Quem, e quando, deve definir se a causa tem caráter potencialmente estrutural? Essa definição, ainda que provisória, sujeita a confirmação ou rejeição pelo juízo de mérito, antecede até mesmo a primeira etapa decisória, quando já estarão definidos diversos aspectos da causa. Aqui, deve-se ter em mente a fase recursal em que se encontra este processo. A rigor, conquanto não ideal, não é vedado o reconhecimento desse caráter estrutural nesta etapa. Conforme o art. 15 do PL 3/2025-SF, supracitado: Art. 15. As disposições desta lei aplicam-se, no que couber: I - aos tribunais, no julgamento dos recursos e ações de competência originária; [...] Da mesma forma, o julgamento do Supremo Tribunal Federal no Tema 698, expressou essa possibilidade. No recurso extraordinário paradigma dessa tese de repercussão geral, foi reconhecida a natureza estrutural da demanda, já por ocasião do julgamento de mérito, sendo acolhido, por maioria de votos, o seguinte pronunciamento vinculante (grifei): 1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado [...] (RE 684.612, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Rel. p/ Acórdão Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, julgado em 3.7.2023, Tema 698/STF, DJe de 7.8.2023). Nessa situação, é atribuição do relator a direção do processo no tribunal. Diz o CPC/2015: Art. 932. Incumbe ao relator: I - dirigir e ordenar o processo no tribunal, inclusive em relação à produção de prova, bem como, quando for o caso, homologar autocomposição das partes; II - apreciar o pedido de tutela provisória nos recursos e nos processos de competência originária do tribunal; [...] VIII - exercer outras atribuições estabelecidas no regimento interno do tribunal. No ponto, o Regimento Interno do STJ dispõe: Art. 34. São atribuições do relator: I - ordenar e dirigir o processo; II - determinar às autoridades judiciárias e administrativas, sujeitas à sua jurisdição, providências relativas ao andamento e à instrução do processo, exceto se forem da competência da Corte Especial, da Seção, da Turma ou de seus Presidentes; III - delegar atribuições a autoridades judiciárias de instância inferior, nos casos previstos em lei ou neste Regimento; [...] IX - apreciar e homologar pedidos de desistência, de autocomposição das partes e de habilitação em razão de falecimento de qualquer das partes, ainda que o feito se ache em pauta ou em mesa para julgamento; [...]. Novamente o CPC/2015, ao tratar do amicus curiae: Art. 138. O juiz ou o relator, considerando a relevância da matéria, a especificidade do tema objeto da demanda ou a repercussão social da controvérsia, poderá, por decisão irrecorrível, de ofício ou a requerimento das partes ou de quem pretenda manifestar-se, solicitar ou admitir a participação de pessoa natural ou jurídica, órgão ou entidade especializada, com representatividade adequada, no prazo de 15 (quinze) dias de sua intimação. Quanto à conciliação, registra o Regimento Interno do CEJUSC/STJ: Art. 12. O relator do recurso ou do procedimento administrativo, de ofício ou a pedido das partes, poderá remeter o processo com potencial de composição ao CEJUSC/STJ para que, havendo concordância dos envolvidos, se busque uma solução do conflito por meio das metodologias consensuais e autocompositivas da conciliação, mediação e práticas restaurativas. Essas medidas diretivas, tomadas no curso da direção do processo, de atribuição do relator, parecem convergir com alguns dos procedimentos típicos de processos estruturais. Nesse sentido, a Recomendação CNJ 163/2025: Art. 5º Verificada a existência de um processo estrutural, recomenda-se que o juízo competente para julgá-lo avalie a adoção, entre outras, das seguintes medidas: I - ampliar o contraditório, a fim de colher a maior quantidade de informações disponíveis para a condução do processo e criar oportunidades de diálogo entre os atores envolvidos; II - criar oportunidades para a celebração de acordos entre as partes; III - designar audiências para a condução participativa do procedimento, inclusive para realização de saneamento compartilhado e para o monitoramento das medidas determinadas pelo juízo ou definidas em acordos das partes; IV - promover atos de cooperação judiciária, inclusive interinstitucional, que possam contribuir com a adequada resolução do litígio; V - promover atos de cooperação judiciária que permitam a centralização de processos, a prática conjunta ou coordenada de atos processuais, bem como a reunião ou suspensão de processos que versem sobre o objeto do processo estrutural, de modo a assegurar a solução eficiente e isonômica do litígio; VI - oficiar ao Ministério Público para, se for o caso, intervir no feito; VII - elaborar um plano de atuação estrutural, que deverá conter o diagnóstico do litígio, metas, indicadores de monitoramento e avaliação, cronograma de implementação das medidas planejadas e matriz de responsabilidades; e VIII - indicar especialistas, comissões técnicas, entidades públicas ou pessoas com expertise reconhecida para colaborar com a construção, o aperfeiçoamento e o acompanhamento do plano de atuação estrutural, inclusive mediante a produção de relatórios técnicos que subsidiem a tomada de decisões no processo. De modo mais amplo, o PL 3/2025-SF: Art. 8º Estabelecido o caráter estrutural do processo, o juiz deverá, com a participação das partes e, preferencialmente, com o consenso entre elas, verificar a pertinência da aplicação, entre outras, das seguintes técnicas processuais, de acordo com as peculiaridades do caso: I - admissão de pessoas ou entidades representativas dos grupos impactados pelo litígio; II - realização de reuniões ou consultas técnicas ou comunitárias; III - realização de audiências públicas, com definição de metodologia adequada às características do litígio; IV - designação de audiência de saneamento e organização compartilhada do processo, inclusive para a definição de pontos de consenso e de dissenso, bem como para criar oportunidades de acordos materiais e processuais entre as partes; V - designação de calendário de audiências para tratar de aspectos específicos da controvérsia; VI - designação de perito, consultor ou entidade que possa contribuir com o esclarecimento das questões técnicas, científicas ou financeiras envolvidas no conflito, bem como com o desenvolvimento das atividades de participação social; VII - intimação de pessoas que tenham contribuições técnicas ou poder decisório sobre as questões controvertidas, para que participem de audiências designadas, independentemente de serem ou não partes no processo; VIII - decisão de questões urgentes ou de questões específicas, sobre as quais não haja consenso e que tenham potencial para otimizar a pauta de atuação estrutural; IX - definição de mecanismos de ampliação de publicidade e transparência, inclusive com uso de plataformas de tecnologia, aplicações de redes sociais ou da rede mundial de computadores para prestação de informações sobre a natureza do conflito e o andamento do processo; X - comunicação, de ofício ou a requerimento das partes, aos juízes responsáveis por processos individuais e coletivos que tenham relação com o litígio estrutural, a fim de que avaliem a conveniência de suspendê-los, reuni-los ou centralizar a prática de atos processuais, de modo a permitir a solução coordenada e isonômica do litígio, sem prejuízo da adoção de medidas urgentes; e XI - adoção de medidas de cooperação judiciária e interinstitucional com sujeitos que possam contribuir com a solução do litígio, bem como com a gestão dos demais processos individuais e coletivos relacionados ao objeto da controvérsia. Como se verifica, muitas dessas medidas antecedem não só, como seria evidente, a decisão-núcleo. São decisões interlocutórias ou procedimentais atribuídas, nos tribunais, aos relatores dos processos. A definição da realização de uma audiência pública, por exemplo, pode pressupor o anterior reconhecimento da natureza estrutural do litígio. Certamente não será regra a adoção dessa ou de qualquer outra das técnicas especiais permitidas pelos processos estruturais. Alguém terá que decidir, antes da decisão-núcleo, se a causa tem elementos suficientes para, ao menos em tese, atrair esses procedimentos. Assim, vislumbro uma fase preliminar às etapas reconhecidas na doutrina, qual seja, a da instrução do processo plausivelmente estrutural. Haverá, assim, ao menos três grandes fases processuais: i) preliminar, onde se define o caráter potencialmente estrutural da lide; ii) instrução e julgamento, já com a adoção das técnicas consideradas necessárias, confirmando ou refutando a natureza estrutural da causa e do provimento; e iii) implementação, com a execução supervisionada e progressiva da decisão-núcleo. Isso, tudo, porém, sempre de forma provisória, sujeita a revisão no curso da lide, com um sistema mitigado de preclusões. Nesse sentido, especialmente a terceira fase é marcada pela configuração espiralada do processo. A propósito: É que não há apenas avanços, com a incorporação de temas novos, mas também revisões de decisões já tomadas, para incrementá-las ou corrigir os rumos, na hipótese de se mostrarem equivocadas ou insuficientes. Isso exige que se pense em decisões parciais de mérito nas quais fique expressamente consignada uma cláusula rebus sic standibus, ressalvando a possibilidade de que seu teor seja revisto, caso as evidências que surjam no desenvolvimento do processo, com o avanço do diagnóstico, demonstrem o seu equívoco. A ideia, portanto, é de progressão na resolução do litígio, mas de progressão não necessariamente linear, respeitando-se a necessidade de eventuais passos atrás, antes de seguir adiante. É recomendável que essa restrição da estabilidade da decisão esteja consignada em seu próprio teor, de modo a que não haja surpresa das partes com a sua revisão subsequente. Como afirma Arenhart, em trabalho mais recente, em coautoria com Gustavo Osna e Marco Félix Jobim, caberá ao magistrado "reexaminar o contexto e repensar o conteúdo do primeiro julgamento" (VITORELLI, Edilson. Processo Civil Estrutural - Teoria e Prática. 6.ed. São Paulo: Editora JusPodivm, 2025). Neste caso, estamos, no que diz respeito ao âmbito recursal, na fase preliminar do processo. Nessa etapa, entendo caber precipuamente ao Relator o enquadramento da causa como estrutural, ainda que de forma provisória e sujeita a oportuna apreciação não só do próprio condutor da votação, quando do julgamento efetivo da causa, como do Colegiado, em nome de quem o Relator atua por delegação na direção do processo. Nesse ínterim, as soluções consensuais eventualmente obtidas podem ser homologadas e implementadas, juízos liminares serem cumpridos e informações relevantes sobre a lide serem supridas, pelo uso das diversas técnicas processuais cabíveis. Ao Colegiado só serão levadas as questões realmente relevantes, no caso do STJ, acerca do direito federal incidente às questões controversas remanescentes, além, evidente, da confirmação ou refutação dos procedimentos, em caso de prejuízos manifestos às partes. 3. A declaração de ofício da natureza estrutural da causa Cabe destacar que a declaração expressa dessa natureza de processo estrutural é, idealmente, provocada pelo autor da causa, por meio de pedido igualmente expresso. É o que prevê o PL 3/2025-SF: Art. 5º O autor indicará, na petição inicial, o caráter estrutural do litígio, apresentando a descrição do caso, bem como os subsídios técnicos de que dispuser. Como visto, porém, nada impede que essa dimensão seja reconhecida até mesmo por ocasião do julgamento de recursos. Nesta Corte, já se consignou expressamente nesse sentido. A propósito: ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. TUTELA DO PATRIMÔNIO HISTÓRICO-CULTURAL. IMÓVEL TOMBADO. RESTAURAÇÃO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DE EXECUÇÃO SUBSIDIÁRIA ENTRE O PROPRIETÁRIO E O PODER PÚBLICO GARANTE. FUNÇÃO SOCIOCULTURAL E MEMORATIVA DA PROPRIEDADE. LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO. AUSÊNCIA. INTERESSE DE AGIR. MERAS INTENÇÕES E ATOS ADMINISTRATIVOS CONVERGENTES COM A PRETENSÃO JUDICIAL. PERMANÊNCIA. PERDA DE OBJETO. INOCORRÊNCIA ANTES DO ATENDIMENTO INTEGRAL DO PEDIDO. CONDUÇÃO ESTRUTURAL DA FASE EXECUTÓRIA. RECURSO ESPECIAL DESPROVIDO. [...] 7. A aferição da conduta administrativa pode ser realizada na fase executória, à luz dos princípios e instrumentos típicos do processo estrutural, mas descartar a utilidade do provimento judicial é prematuro e prejudica severamente a já debilitada situação do patrimônio histórico-cultural em questão. 8. Atento à recomendação do Conselho Nacional de Justiça (Ato Normativo n. 0002808-31.2025.2.00.0000) e a boa prática desta Corte registrada pelo Fórum Permanente de Processualistas Civis (Boa Prática n. 22/FPPC) na condução de processos estruturais, recomenda-se ao magistrado encarregado da execução, resguardada sua independência funcional, a adoção de, entre outras, as seguintes medidas de natureza estruturante: i) estabelecimento de comitê de condução e monitoramento do projeto de restauração, inclusive com a participação de entidades da sociedade civil representantes do setor de cultura e memória, órgãos especializados de suporte, como o CREA, e representantes do Legislativo, além das partes e representante do juízo; ii) a eventual dilação do prazo de conclusão das obras, inclusive com suspensão temporária das multas condicionada ao cumprimento de eventual cronograma acordado pelas partes; iii) determinação de publicação no portal do Poder Executivo Municipal de relatórios periódicos, em intervalos de não mais que 45 dias, de execução do projeto de restauração, com os itens mínimos que entender necessários; e iv) realização de audiência pública prévia ao encerramento da obra, na sua iminência, para coleta de manifestações da sociedade sobre o alcance dos objetivos da sentença de conhecimento e prestação de contas pelos réus. Recomenda-se ainda ao Tribunal respectivo que providencie o apoio institucional necessário ao magistrado singular na implementação dessas medidas, tudo orientado pelo princípio maior de cooperação. 9. Recurso especial desprovido (REsp n. 2.218.969/SP, relator Ministro Afrânio Vilela, Segunda Turma, julgado em 19/8/2025, DJEN de 27/8/2025). DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. OBRIGAÇÃO DE FAZER. CONSTRUÇÃO DE CASA DE ALBERGADO. PROCESSO ESTRUTURAL. ELABORAÇÃO DE PLANO DIALÓGICO. NECESSIDADE. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. I. CASO EM EXAME [...] 7. O problema estrutural é uma situação contínua e estruturada de desconformidade e de não adequação a um estado de coisa ideal (não necessariamente ilícito), geralmente podendo ser decomposto em uma multiplicidade de problemas jurídicos específicos, mas que precisam, para sua solução, de uma reestruturação. 8. A solução de tais casos demanda a adoção de um processo estrutural, que é caracterizado por estabelecer uma discussão sobre o estado de desconformidade e por buscar uma transição para um estado ideal de coisas, removendo a situação de desconformidade, mediante decisão de implementação escalonada. 9. Esta Corte Superior reconhece o dano estrutural e a necessidade do procedimento bifásico, mas entende que a construção da Casa do Albergado não é a única solução possível e que devem ser consideradas alternativas como monitoramento eletrônico e outras medidas que respeitem a dignidade humana e sejam economicamente viáveis. 10. Foi determinado que o Juízo de origem elabore um plano dialógico para a solução do dano estrutural, considerando as alternativas possíveis e os recursos disponíveis. I V. DISPOSITIVO E TESE 11. Recurso parcialmente provido para determinar a elaboração de um plano dialógico para a solução do dano estrutural. Tese de julgamento: "1. A obrigação de construir a Casa do Albergado deve considerar alternativas menos onerosas e mais eficazes. 2. A decisão judicial deve ser baseada em normas concretas e considerar as consequências práticas e alternativas possíveis" [...] (REsp n. 2.148.895/PR, relator Ministro Marco Aurélio Bellizze, Segunda Turma, julgado em 12/8/2025, DJEN de 25/8/2025). CIVIL. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ACOLHIMENTO INSTITUCIONAL DE MENOR POR PERÍODO ACIMA DO TETO LEGAL. DANOS MORAIS. JULGAMENTO DE LIMINAR IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO. IMPOSSIBILIDADE. QUESTÃO REPETITIVA QUE NÃO FOI OBJETO DE PRECEDENTE VINCULANTE. EXISTÊNCIA DE INÚMERAS AÇÕES CIVIS PÚBLICAS NO JUÍZO ACERCA DO TEMA. IRRELEVÂNCIA. INTERPRETAÇÃO RESTRITIVA DAS HIPÓTESES AUTORIZADORAS DO JULGAMENTO PREMATURO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA QUE ENVOLVE LITÍGIO DE NATUREZA ESTRUTURAL. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. INCOMPATIBILIDADE, EM REGRA, COM O JULGAMENTO DE IMPROCEDÊNCIA LIMINAR DO PEDIDO OU COM O JULGAMENTO ANTECIPADO DO MÉRITO. PROCESSO ESTRUTURAL. NATUREZA COMPLEXA, PLURIFATORIAL E POLICÊNTRICA. INSUSCETIBILIDADE DE RESOLUÇÃO PELO PROCESSO CIVIL ADVERSARIAL E INDIVIDUAL. INDISPENSABILIDADE DA COLABORAÇÃO E PARTICIPAÇÃO DO ESTADO E DA SOCIEDADE CIVIL NA CONSTRUÇÃO DE SOLUÇÕES PARA O LITÍGIO ESTRUTURAL, MEDIANTE AMPLO CONTRADITÓRIO E CONTRIBUIÇÃO DE TODOS OS POTENCIAIS ATINGIDOS E BENEFICIÁRIOS DA MEDIDA ESTRUTURANTE. NECESSIDADE DE PRESTAÇÃO DA TUTELA JURISDICIONAL DIFERENCIADA E ADERENTE ÀS ESPECIFICIDADES DO DIREITO MATERIAL VERTIDO NA CAUSA, AINDA QUE INEXISTENTE, NO BRASIL, REGRAS PROCEDIMENTAIS ADEQUADAS PARA A RESOLUÇÃO DOS LITÍGIOS ESTRUTURAIS. ANULAÇÃO DO PROCESSO DESDE A CITAÇÃO, COM DETERMINAÇÃO DE INSTRUÇÃO E REJULGAMENTO DA CAUSA, PREJUDICADO O EXAME DAS DEMAIS QUESTÕES. [...] 6- Os litígios de natureza estrutural, de que é exemplo a ação civil pública que versa sobre acolhimento institucional de menor por período acima do teto previsto em lei, ordinariamente revelam conflitos de natureza complexa, plurifatorial e policêntrica, insuscetíveis de solução adequada pelo processo civil clássico e tradicional, de índole essencialmente adversarial e individual. 7- Para a adequada resolução dos litígios estruturais, é preciso que a decisão de mérito seja construída em ambiente colaborativo e democrático, mediante a efetiva compreensão, participação e consideração dos fatos, argumentos, possibilidades e limitações do Estado em relação aos anseios da sociedade civil adequadamente representada no processo, por exemplo, pelos amici curiae e pela Defensoria Pública na função de custos vulnerabilis, permitindo-se que processos judiciais dessa natureza, que revelam as mais profundas mazelas sociais e as mais sombrias faces dos excluídos, sejam utilizados para a construção de caminhos, pontes e soluções que tencionem a resolução definitiva do conflito estrutural em sentido amplo [...] (REsp n. 1.854.842/CE, relatora Ministra Nancy Andrighi, Terceira Turma, julgado em 2/6/2020, DJe de 4/6/2020). PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REFORMA E MELHORIAS EM HOSPITAL PÚBLICO. CONTROLE JUDICIAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS. IMPOSSIBILIDADE GENÉRICA. DESCABIMENTO. PROCESSO ESTRUTURAL. PEDIDOS DIVERSOS E COMPLEXOS. POSSIBILIDADE. APRECIAÇÃO DE VIOLAÇÕES LEGAIS ESPECÍFICAS. OMISSÃO. NULIDADE. 1. O controle judicial de políticas públicas é possível, em tese, ainda que em circunstâncias excepcionais. Embora deva ser observada a primazia do administrador na sua consecução, a discricionariedade cede às opções antecipadas pelo legislador, que vinculam o executor e autorizam a apreciação judicial de sua implementação. 2. A existência de pedidos diversos e complexos não significa automática pretensão de substituição do administrador. Ao contrário, pressupõe cuidado do autor diante de uma atuação estruturante, que impõe também ao Judiciário a condução diferenciada do feito. 3. Nos processos estruturais, a pretensão deve ser considerada como de alteração do estado de coisas ensejador da violação dos direitos, em vez de se buscar solucionar pontualmente as infringências legais, cuja judicialização reiterada pode resultar em intervenção até mais grave na discricionariedade administrativa que se pretenderia evitar ao prestigiar as ações individuais. 4. No caso concreto, a consideração genérica de impossibilidade de intervenção judicial nas falhas de prestação do serviço de saúde configura efetiva omissão da instância ordinária quanto às disposições legais invocadas que, acaso mantida, pode inviabilizar o acesso das partes às instâncias superiores. 5. Recurso especial provido, para determinar o retorno do feito à origem para afastamento do vício (REsp n. 1.733.412/SP, relator Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 17/9/2019, DJe de 20/9/2019). A Primeira Seção, no âmbito do IAC 16/STJ, vem dando condução evidentemente estrutural ao caso. Veja-se, como ilustração, a ementa de julgado realizado já após a fixação da tese jurídica (grifei): QUESTÃO DE ORDEM NO INCIDENTE DE ASSUNÇÃO DE COMPETÊNCIA NO RECURSO ESPECIAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. CONCESSÃO DE AUTORIZAÇÃO SANITÁRIA. IMPORTAÇÃO DE SEMENTES, CULTIVO E COMERCIALIZAÇÃO DE CÂNHAMO INDUSTRIAL (HEMP), VARIEDADE DA PLANTA CANNABIS SATIVA L. COM ALTA CONCENTRAÇÃO DE CBD (CANABIDIOL) E BAIXO TEOR DE THC (TETRAHIDROCANABINOL). FINALIDADES MEDICINAIS E INDUSTRIAIS FARMACÊUTICAS. ACÓRDÃO QUE DETERMINOU À UNIÃO E À ANVISA A EDIÇÃO DE REGULAMENTAÇÃO ADMINISTRATIVA DA MATÉRIA NO PRAZO DE SEIS MESES, CONTADOS DA SUA PUBLICAÇÃO (19.11.2024). APRESENTAÇÃO TEMPESTIVA DE "PLANO DE AÇÃO" PELAS DEMANDADAS. ATENDIMENTO PARCIAL E PROVISÓRIO DO COMANDO JUDICIAL. HOMOLOGAÇÃO. PRAZO PARA O CUMPRIMENTO INTEGRAL DAS OBRIGAÇÕES IMPOSTAS DIFERIDO PARA 30.09.2025 (Pet no REsp n. 2.024.250/PR, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Seção, julgado em 11/6/2025, DJe 23/6/2025). No caso do IAC 16/STJ, conquanto não tenha constado de forma expressa em pronunciamentos escritos, os debates havidos na sessão de julgamento aludiram diretamente à teoria dos processos estruturais, ao deliberar pelo acompanhamento pela Relatora das ações administrativas no curso do cumprimento da decisão-núcleo, conforme exposição do Ministro Paulo Sérgio Domingues a partir de provocação da Ministra Maria Thereza de Assis Moura, no dia 13/11/2024 (disponível no canal do STJ no YouTube em https://www. youtube.com/live/KaNo6mKs_wQ?t=14599s, a partir de 17h54min05 e 17h55min30, especificamente). Essa medida, inclusive, converge e atende os parâmetros da regulação da matéria no âmbito interno da Advocacia Geral da União (AGU), recentemente editada. Conforme a Portaria Normativa AGU 194, de 10 de setembro de 2025: Art. 1º [...] Parágrafo único. Os órgãos de que trata o caput priorizarão, no exercício de suas atribuições, a prevenção e a resolução consensual de litígios estruturais, inclusive com a utilização de métodos autocompositivos. Art. 2º Os órgãos da Advocacia-Geral da União poderão aplicar as atividades e os fluxos desta Portaria Normativa, ainda que não haja reconhecimento judicial do caráter estrutural do processo, quando identificado processo judicial com características similares. Art. 3º Para os fins desta Portaria Normativa, considera-se: [...] II - processo estrutural: processo judicial destinado à resolução de litígio cujo caráter estrutural tenha sido expressamente reconhecido pelo Poder Judiciário; e [...]. Art. 4º Os órgãos de contencioso da Advocacia-Geral da União devem informar ao seu respectivo órgão de direção superior, à Procuradoria-Geral Federal ou à Procuradoria-Geral do Banco Central sobre a existência de processos estruturais reconhecidos pelo Poder Judiciário. Art. 5º Eventuais controvérsias ocorridas no âmbito de processos estruturais: [...] II - quando forem de caráter meritório e envolverem mais de um órgão ou entidade pública federal, o órgão de contencioso que atua diretamente no processo estrutural poderá solicitar ao respectivo órgão de direção superior, à Procuradoria-Geral Federal ou à Procuradoria-Geral do Banco Central que avalie o encaminhamento da controvérsia estrutural à Casa Civil da Presidência da República. [...] Art. 9º Diante do reconhecimento do caráter estrutural do processo judicial e da necessidade de coordenação entre diferentes órgãos ou entidades públicas, o órgão de contencioso responsável poderá solicitar ao órgão superior, à Procuradoria-Geral Federal ou à Procuradoria-Geral do Banco Central que encaminhem solicitação à Casa Civil da Presidência da República, para que esta avalie a forma adequada de articulação dos envolvidos. Percebe-se no regramento administrativo da AGU a priorização das demandas dessa natureza, a busca pela prevenção e contenção dos litígios e a coordenação centralizada de questões similares. Medida equivalente já havia até mesmo sido tomada no âmbito deste feito, quando, em 25/8/2025, determinou-se o envio de cópia dos autos à Casa Civil (fl. 6896). O reconhecimento expresso da natureza estrutural deste processo, ainda, não causará prejuízos a nenhuma das partes, que poderão, se assim se confirmar, discutir os provimentos graduais, provisórios ou parciais que venham a ser proferidos, pautando sua atuação, desde logo, com essa perspectiva em vista. No momento do julgamento da decisão-núcleo, pelo Colegiado, após o devido contraditório ampliado já delineado neste feito, algumas questões afetas a essa condição estrutural da causa estarão mais amadurecidas e permitirão, com maior segurança, concluir pela adequação efetiva das medidas estruturantes, inclusive no que diz respeito à variabilidade territorial dos problemas, aferibilidade das metas conducentes ao direito reconhecido, possibilidade de tratamento centralizado ou delegado das medidas e seu alcance concreto, entre outros fatores que podem recomendar a não adoção dessa técnica decisória (VITORELLI, Edilson. Uma pauta de atuação estrutural do Supremo Tribunal Federal: por que, quando e como? SUPREMA - Revista de Estudos Constitucionais, v. 4, n. 1, jan./jun. 2024). Vale anotar, o pedido recursal pode tanto ser tido como totalmente improcedente quanto precedente, mas as possibilidades intermediárias são mais numerosas e, assim, prováveis. A alternativa seria conduzir o processo de forma apenas implicitamente estrutural, como -- deve ser reconhecido --, vem sendo feito até aqui não só neste, como na generalidade de casos submetidos a esta Corte. A publicização desse caráter, bem como seus efeitos agora até mesmo regulados internamente pela AGU, só contribui para a implementação de valores caros ao processo civil brasileiro, entre eles: consensualidade; cooperação; primazia do juízo meritório, em tempo razoável e satisfativo; boa-fé; efetivo contraditório; eficiência; publicidade; e razoabilidade. 4. Consectários do reconhecimento do caráter de processo estrutural A declaração expressa da natureza estrutural desta causa não atrai efeitos processuais imediatos. Parcela das técnicas de condução dessa espécie de processo já haviam sido adotadas ou delineadas. O reconhecimento, porém, permite às partes repensar sua atuação, com a perspectiva explícita da possibilidade de deliberações desse teor por ocasião do julgamento. Permite também, como no caso da AGU, o tratamento diferenciado da causa, com atenção para sua relevância e peculiaridades, em tempo hábil. De toda forma, na linha das recomendações do Conselho Nacional de Justiça, entendo por bem determinar: i) expedição de ofícios aos Tribunais Regionais Federais, solicitando informações sobre eventuais ações civis públicas em tramitação em suas respectivas jurisdições acerca do tema; ii) expedição de ofício ao Observatório do Meio Ambiente do Conselho Nacional de Justiça, para ciência e eventuais providências; iii) disponibilização, em prazo razoável, de local específico no portal do Superior Tribunal de Justiça para registro da causa, nos termos do art. 4º da Recomendação CNJ 163/2025; iv) reiterar a expedição de ofício à ANP, conforme determinado à fl. 6458, para informar, sinteticamente, acerca da situação atual da exploração do gás e óleo de xisto ou folhelho no país, no prazo de 10 dias úteis; v) se disponível, a autuação deste processo conforme a alteração das Tabelas Processuais Unificadas indicada no art. 7º da Recomendação CNJ 163/2025, ou similar disponível em sistemas específicos deste Tribunal. Caso contrário, comunique-se ao responsável pelas tabelas processuais nesta Corte, para eventual encaminhamento ao órgão gestor nacional; vi) expedir ofícios comunicando o teor deste despacho aos Ministros integrantes desta Primeira Seção. 5. Dispositivo Em suma, reconheço, de forma expressa e provisória, o caráter de processo estrutural deste feito, com as determinações acima. Intimem-se. Brasília, 10 de outubro de 2025. MINISTRO AFRÂNIO VILELA Relator