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RECURSO ESPECIAL Nº 2126325 - AL (2024/0055706-9) DECISÃO Em análise, recurso especial interposto por UNIÃO contra acórdão do TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 5ª REGIÃO assim ementado: PROCESSUAL CIVIL, CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. REMESSA OFICIAL E APELAÇÕES. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM DA UNIÃO. INTERESSE PROCESSUAL MATERIALIZADO. INEXISTÊNCIA DE DETERMINAÇÃO DE SUSPENSÃO PROCESSUAL. DISTINGUISHING QUANTO AO TEMA 1.031 DE REPERCUSSÃO GERAL. PROCESSO ADMINISTRATIVO DE DEMARCAÇÃO DE TERRAS INDÍGENAS. POVO KATOKINN. OMISSÃO ADMINISTRATIVA. CONTROLE PELO PODER JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO. DEMORA EXCESSIVA (RESPOSTA QUE SE AGUARDA HÁ VINTE ANOS). PROCEDIMENTO ESTAGNADO NOS SEUS PRIMÓRDIOS. DEFINIÇÃO DE PRAZOS NA SENTENÇA. ADMISSIBILIDADE. JURISPRUDÊNCIA. Os embargos de declaração foram rejeitados. Sustenta a parte recorrente, em síntese: i) vício de fundamentação quanto à ilegitimidade da União e natureza dos prazos para conclusão do processo demarcatório (arts. 489, § 1º, IV, 1.022 e 1.025 do CPC/2015); ii) ilegitimidade passiva da União para responder pela suposta mora administrativa no processo de demarcação de terras indígenas, considerando que a responsabilidade pela condução inicial do procedimento é da FUNAI, que possui autonomia administrativa e financeira (art. 17 do CPC/2015); e iii) inadequação da fixação de prazos peremptórios para a conclusão do processo de demarcação de terras indígenas, uma vez que o prazo estabelecido no art. 67 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias não é peremptório, mas programático, conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal (art. 67 do ADCT). Contrarrazões apresentadas. É o relatório. Passo a decidir. Na origem, o Ministério Público Federal ajuizou ação civil pública contra a União e a FUNAI, buscando a conclusão do processo administrativo de demarcação das terras do Povo Katokin, pendente há quase 20 anos. A sentença determinou prazos para cada fase do processo de demarcação, reconhecendo a omissão estatal e a necessidade de intervenção judicial para garantir os direitos indígenas. O Tribunal manteve a decisão, destacando a atribuição da União na demarcação e proteção das terras indígenas, conforme o art. 231 da Constituição Federal e o Estatuto do Índio. No recurso especial, está em questão, a ilegitimidade passiva da União e a inadequação da fixação de prazos peremptórios para a demarcação, considerando o prazo programático do art. 67 do ADCT. Quanto aos vícios de fundamentação, não há nulidade por omissão, tampouco negativa de prestação jurisdicional, no acórdão que decide de modo integral e com fundamentação suficiente a controvérsia posta. No caso, o Tribunal de origem dirimiu as questões pertinentes ao litígio de forma suficientemente ampla e fundamentada, consignando que (fls. 1567-1597): Outrossim, o Decreto nº 1.775/1996 define a participação do Ministro da Justiça, no processo administrativo de demarcação das terras indígenas, a teor do § 10 do seu art. 2º, competindo a essa autoridade, inclusive, expedir "as instruções necessárias à execução do disposto neste Decreto" (art. 8º). Na fase final do procedimento, a homologação da demarcação se faz por Decreto do Presidente da República (art. 5º). Realce-se que o fato de o Decreto nº 1.775/1996 incumbir a FUNAI de realizar as etapas iniciais do processo demarcatório, instruindo-o, para que o Ministro da Justiça delibere, não afasta a legitimidade da União para integrar o polo passivo da demanda em que se busca a implementação da demarcação. Inclusive, se a FUNAI não atua, na forma devida, quanto ao que lhe compete, a União tem o poder-dever de agir, cabendo-lhe adotar todas as medidas necessárias à salvaguarda dos indígenas e das suas terras. [...] É cediço que o prazo do art. 67 do ADCT da CF/1988 não é peremptório. [...] No entanto, por prazo programático ou não peremptório não se pode entender prazo indefinido ou infindo, mas sim, o prazo que, devidamente contextualizado e em atenção à complexidade da situação, é viável de ser cumprido, segundo parâmetro de razoabilidade. Veja-se que, desde o fim dos 5 anos marcados no ADCT, contados da promulgação da CF/1988, já transcorreram 30 anos. In casu, há 20 anos, o Povo Indígena Katokinn aguarda, sem resposta, a demarcação das terras por eles tradicionalmente ocupadas, reivindicadas em 2002, sendo, assim, evidente, a demora da Administração Pública, que tem o condão de ocasionar vários efeitos perniciosos, como desagregação de famílias, migrações inesperadas, confinamento a espaços restritos, negação de identidade e de presença, além de conflitos pelas terras, geradores de instabilidade e violência. Como se vê, a negativa de prestação jurisdicional não restou configurada. Por outro lado, a fundamentação adotada no acórdão é suficiente para respaldar a conclusão alcançada. Vale lembrar que, mesmo à luz do art. 489 do CPC, o órgão julgador não está obrigado a se pronunciar acerca de todo e qualquer ponto suscitado pela parte, mas apenas sobre aqueles capazes de, em tese, infirmar a conclusão adotada. Assim, inexistem os vícios aludidos. No que tange à ilegitimidade passiva da União em processos demarcatórios a cargo de suas autarquias, a tese não é recepcionada nesta Corte, que entende tanto pela legitimidade passiva do ente federado no processo complexo de demarcação. A propósito (grifei): PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. DEMARCAÇÃO DE TERRAS INDÍGENAS. ART. 231 DA CF/88. SITUAÇÃO FÁTICA COMPLEXA NÃO DEMONSTRADA. DILAÇÃO PROBATÓRIA. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. 1. Nos termos do art. 231 da Constituição Federal, compete à União a demarcação das terras tradicionalmente ocupadas pelos índios, em caráter originário e permanente [...] (MS n. 6.210/DF, relatora Ministra Laurita Vaz, Primeira Seção, julgado em 27/11/2002, DJ de 6/10/2003, p. 197). ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DEMARCAÇÃO DE TERRAS INDÍGENAS. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO E DA FUNAI. 1. É assente no STJ o entendimento de que é obrigatória a participação da União nas demandas que envolvam o interesse individual ou coletivo dos indígenas. Precedentes: REsp 1.454.642/CE, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe de 18/11/2015; AgInt no REsp 1.452.195/SC, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe de 9/9/2016; REsp 840.150/BA, Rel. Ministro Castro Meira, Segunda Turma, DJ de 23/4/2007. 2. Conforme o disposto no art. 231, caput, da Constituição, compete à União demarcar, proteger e fazer respeitar as terras e todos os direitos dos índios. Logo, estando o objeto da presente Ação Civil Pública relacionado com a demarcação de terras indígenas, que, por expressa disposição constitucional, são bens da União (art. 20, XI, da CF), é nítida a legitimidade passiva ad causam da União para esta lide. 3. Não se sustenta o argumento da recorrente de que a legitimidade passiva ad causam pertence exclusivamente à Funai, que seria a única responsável pela demora na conclusão do procedimento demarcatório. Não obstante a União ter delegado à Funai a competência para a demarcação das terras indígenas, o litisconsórcio passivo necessário decorre também do parágrafo único do art. 36 da Lei 6.001/1973 (Estatuto do Índio), que exige a presença da União no polo passivo ou ativo de ações possessórias, quando presente o interesse dos silvícolas. 4. Ademais, o Decreto 1.775/1996, que "dispõe sobre o procedimento administrativo de demarcação das terras indígenas e dá outras providências", no art. 2º, §§ 9º e 10, dispõe que cabe ao Ministro de Estado da Justiça, dentro do prazo ali fixado, decidir sobre o procedimento demarcatório, podendo declarar os limites da terra indígena e determinar sua demarcação, ou desaprovar o Relatório de Identificação. O fato de o Ministro da Justiça ter a competência legal de levar a termo o processo demarcatório também justifica o interesse da União na lide. 5. Agravo Interno não provido (AgInt no REsp n. 1.524.045/RS, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 22/11/2016, DJe de 27/8/2020). Assim, à luz da legislação infraconstitucional, o acórdão está alinhado à jurisprudência desta Corte, estando o fundamento constitucional do julgado submetido ao Supremo Tribunal Federal em recurso extraordinário já admitido na origem. Acerca do prazo imposto para conclusão da demarcação, observa-se que a Corte de origem adotou posição coerente com a jurisprudência do STJ. Isso porque a demora desproporcional e irrazoável na promoção de políticas públicas dispostas de forma clara em lei permite a intervenção judicial, não se confundindo com juízo administrativo de oportunidade e conveniência. No caso dos autos, há época do acórdão recorrido, haviam se passado duas décadas sem qualquer progresso no já delongado e complexo procedimento demarcatório. Nesse contexto, fixou-se prazo de cinco anos e meio para sua conclusão, o que é adequado. Transcrevo (fl. 1576): A questão é que, no contexto posto, em que já decorreram 30 anos desde o fim do prazo previsto no art. 67 do ADCT da CF/1988, bem como 20 anos, desde a reivindicação das terras pelo Povo Katokinn, a paralisação administrativa transbordou, em muito, o que se poderia considerar razoável em termos de demora, mormente diante de um Texto Constitucional que exige, tanto do Judiciário, quanto da Administração Pública, a razoável duração do processo, enquadrada como direito fundamental, bem como que confere proteção aos povos originários e às terras por eles tradicionalmente ocupadas, com ordem de demarcação existente desde 1988. Demais disso, sopesadas as dificuldades indicadas pelos demandados, é de se reconhecer que os prazos definidos pelo juízo a quo mostram-se consentâneos com o princípio da razoabilidade. Foram conferidos à Administração Pública - a despeito do seu atraso de décadas - mais 5 anos e meio, para a finalização da demarcação. De fato, a sentença dispôs prazos progressivos para o andamento do processo demarcatório (fl. 1455, grifei): Ante o exposto, JULGO PROCEDENTE OS PEDIDOS, nos termos do art. 487, I, do CPC/2015, para condenar a FUNAI e a União na obrigação de fazer consistente em iniciar e concluir o processo administrativo referente à demarcação das terras indígenas do Povo Katokin (nº 08620.001909/2021-22), de acordo com os prazos adiante delimitados: a) Prazo de 18 meses para conclusão da fase de qualificação (análise técnica), de responsabilidade da FUNAI, e remessa do procedimento à fase subsequente; b) Prazo de 18 meses para conclusão da 1ª fase do processo, de responsabilidade da FUNAI, e remessa do procedimento à fase subsequente; c) Prazo de 6 meses para conclusão da 2ª fase do processo, de responsabilidade da União, e remessa do procedimento à fase subsequente; d) Prazo de 6 meses para conclusão da 3ª fase do processo, de responsabilidade da União, e remessa do procedimento à fase subsequente; e) Prazo de 6 meses para conclusão da 4ª fase do processo, de responsabilidade da União, e remessa do procedimento à fase subsequente; f) Prazo de 6 meses para conclusão da 5ª fase do processo, de responsabilidade da União, e remessa do procedimento à fase subsequente; g) Prazo de 6 meses para análise e julgamento de eventuais recursos interpostos no referido procedimento; Nos termos do art. 300 do CPC/2015, CONCEDO A TUTELA PROVISÓRIA DE URGÊNCIA E DE EVIDÊNCIA, pois presentes os seus requisitos legais, para determinar a parte demandada que promova o andamento do processo administrativo nº 08620.001909/2021-22, remetendo a cada 6 (seis) meses, informações acerca das providências que foram tomadas no âmbito do processo administrativo com o escopo de concluir, sob pena de multa diária no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), em caso de descumprimento da ordem judicial. Assim, a sentença adotou provimento tipicamente estrutural, com a imposição de medidas progressivas, acompanhadas periodicamente pelo julgador em sede executória, adotando postura equilibrada entre a necessidade de avanço e alcance da medida final e as exigências fáticas do procedimento complexo. Nesse passo, está alinhada à posição desta Corte. Nesse sentido: ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. TERRA INDÍGENA. POSSESSÓRIA. CONVERSÃO EM INDENIZATÓRIA. JULGAMENTO ALHEIO AO PEDIDO. INOCORRÊNCIA. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA. INDENIZAÇÃO DE BENFEITORIAS. DESOCUPAÇÃO PELOS NÃO INDÍGENAS. PRAZO RAZOÁVEL. POSSIBILIDADE. PROCESSO ESTRUTURAL. VÍCIO DE FUNDAMENTAÇÃO. INOCORRÊNCIA. RESPONSALIDADE DA UNIÃO. FUNDAMENTOS CONSTITUCIONAIS DA SENTENÇA. IMPOSSIBILIDADE DE REVISÃO NA VIA ELEITA. SÚMULA N. 284/STF. RECURSOS ESPECIAIS DESPROVIDOS, NO QUANTO CONHECIDOS. [...] 5. A sentença que impõe de forma cautelosa e ponderada o cumprimento progressivo de medidas, visando o alcance da situação ideal prevista na lei em prazo razoável, não viola essa própria previsão normativa que busca implementar. Ao contrário, a concretiza, com aplicação adequada dos princípios regedores do direito processual estruturante. A implementação escalonada de medidas jurisdicionais visando desaguar na disposição legal (no caso, exclusividade da posse indígena em 180 dias) não nega vigência à lei. 6. Recursos especiais das autarquias desprovidos. Recurso especial da União conhecido em parte e, nessa extensão, desprovido (REsp n. 1.637.991/AL, de minha relatoria, Segunda Turma, julgado em 20/5/2025, DJEN de 26/5/2025). ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DEMARCAÇÃO DE TERRAS INDÍGENAS. PROCEDIMENTO DEMARCATÓRIO. 1. A Funai defende ser impertinente a fixação de prazo, pelo Poder Judiciário, para a finalização de procedimento administrativo de demarcação de terras indígenas. 2. "A demarcação de terras indígenas é precedida de processo administrativo, por intermédio do qual são realizados diversos estudos de natureza etno-histórica, antropológica, sociológica, jurídica, cartográfica e ambiental, necessários à comprovação de que a área a ser demarcada constitui terras tradicionalmente ocupadas pelos índios. Trata-se, como se vê, de procedimento de alta complexidade, que demanda considerável quantidade de tempo e recursos diversos para atingir os seus objetivos. Entretanto, as autoridades envolvidas no processo de demarcação, conquanto não estejam estritamente vinculadas aos prazos definidos na referida norma, não podem permitir que o excesso de tempo para o seu desfecho acabe por restringir o direito que se busca assegurar." (REsp 1.114.012/SC, Rel. Ministra Denise Arruda, Primeira Turma, DJe de 1º/12/2009). 3. Agravo Interno não provido (AgInt no REsp n. 1.524.045/RS, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 22/11/2016, DJe de 27/8/2020). DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL - DEMARCAÇÃO DE TERRAS INDÍGENAS - AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC - ATO ADMINISTRATIVO DISCRICIONÁRIO - TEORIA DA ASSERÇÃO - NECESSIDADE DE ANÁLISE DO CASO CONCRETO PARA AFERIR O GRAU DE DISCRICIONARIEDADE CONFERIDO AO ADMINISTRADOR PÚBLICO - POSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO. [...] 4. A discricionariedade administrativa é um dever posto ao administrador para que, na multiplicidade das situações fáticas, seja encontrada, dentre as diversas soluções possíveis, a que melhor atenda à finalidade legal. 5. O grau de liberdade inicialmente conferido em abstrato pela norma pode afunilar-se diante do caso concreto, ou até mesmo desaparecer, de modo que o ato administrativo, que inicialmente demandaria um juízo discricionário, pode se reverter em ato cuja atuação do administrador esteja vinculada. Neste caso, a interferência do Poder Judiciário não resultará em ofensa ao princípio da separação dos Poderes, mas restauração da ordem jurídica [...] (REsp n. 879.188/RS, relator Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 21/5/2009, DJe de 2/6/2009). PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. RECURSOS ESPECIAIS. DEMARCAÇÃO DE TERRAS INDÍGENAS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC. NÃO-OCORRÊNCIA. FIXAÇÃO DE PRAZO RAZOÁVEL PARA O ENCERRAMENTO DO PROCEDIMENTO DEMARCATÓRIO. POSSIBILIDADE. [...] 3. A demarcação de terras indígenas é precedida de processo administrativo, por intermédio do qual são realizados diversos estudos de natureza etno-histórica, antropológica, sociológica, jurídica, cartográfica e ambiental, necessários à comprovação de que a área a ser demarcada constitui terras tradicionalmente ocupadas pelos índios. O procedimento de demarcação de terras indígenas é constituído de diversas fases, definidas, atualmente, no art. 2º do Decreto 1.775/96. 4. Trata-se de procedimento de alta complexidade, que demanda considerável quantidade de tempo e recursos diversos para atingir os seus objetivos. Entretanto, as autoridades envolvidas no processo de demarcação, conquanto não estejam estritamente vinculadas aos prazos definidos na referida norma, não podem permitir que o excesso de tempo para o seu desfecho acabe por restringir o direito que se busca assegurar. [...] 6. Hipótese em que a demora excessiva na conclusão do procedimento de demarcação da Terra Indígena Guarani está bem evidenciada, tendo em vista que já se passaram mais de dez anos do início do processo de demarcação, não havendo, no entanto, segundo a documentação existente nos autos, nenhuma perspectiva para o seu encerramento. 7. Em tais circunstâncias, tem-se admitido a intervenção do Poder Judiciário, ainda que se trate de ato administrativo discricionário relacionado à implementação de políticas públicas. 8. "A discricionariedade administrativa é um dever posto ao administrador para que, na multiplicidade das situações fáticas, seja encontrada, dentre as diversas soluções possíveis, a que melhor atenda à finalidade legal. O grau de liberdade inicialmente conferido em abstrato pela norma pode afunilar-se diante do caso concreto, ou até mesmo desaparecer, de modo que o ato administrativo, que inicialmente demandaria um juízo discricionário, pode se reverter em ato cuja atuação do administrador esteja vinculada. Neste caso, a interferência do Poder Judiciário não resultará em ofensa ao princípio da separação dos Poderes, mas restauração da ordem jurídica." (REsp 879.188/RS, 2ª Turma, Rel. Min. Humberto Martins, DJe de 2.6.2009) 9. Registra-se, ainda, que é por demais razoável o prazo concedido pelo magistrado de primeiro grau de jurisdição para o cumprimento da obrigação de fazer ? consistente em identificar e demarcar todas as terras indígenas dos índios Guarani situadas nos municípios pertencentes à jurisdição da Subseção Judiciária de Joinville/SC, nos termos do Decreto 1.775/96, ou, na eventualidade de se concluir pela inexistência de tradicionalidade das terras atualmente ocupadas pelas comunidades de índios Guarani na referida região, em criar reservas indígenas, na forma dos arts. 26 e 27 da Lei 6.001/73 ?, sobretudo se se considerar que tal prazo (vinte e quatro meses) somente começará a ser contado a partir do trânsito em julgado da sentença proferida no presente feito [...] (REsp n. 1.114.012/SC, relatora Ministra Denise Arruda, Primeira Turma, julgado em 10/11/2009, DJe de 1/12/2009). ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PROCEDIMENTO DE IDENTIFICAÇÃO E DELIMITAÇÃO DE TERRA INDÍGENA. DEMORA EXCESSIVA CONFIGURADA. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. FIXAÇÃO DE PRAZO. POSSIBILIDADE, NESSAS CIRCUNSTÂNCIAS. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO. [...] 3. Não merece reparos o acórdão recorrido, tendo em vista o entendimento do Superior Tribunal de Justiça de é cabível a intervenção do Poder Judiciário na circunstância de excessiva demora na execução dos trabalhos voltados à demarcação de terra indígena (v.g. AgInt no REsp 1524045/RS, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 27/08/2020; e REsp 1114012/SC, Rel. Min. Denise Arruda, Primeira Turma, DJe de 1º/12/2009). No caso concreto, o procedimento teve início há dezessete anos e ainda não foi concluído. 4. Agravo interno não provido (AgInt no REsp n. 1.922.532/PA, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 14/9/2021, DJe de 16/9/2021). Por fim, quanto à suspensão dos prazos pela anterior pendência do julgamento do Tema n. 1.031/STF, verifico não ter sido indicado qualquer dispositivo de lei federal que teria sido contrariado pela origem no ponto. Incidência da Súmula n. 284/STF. Tendo em conta a estabilidade da jurisprudência desta Corte ao longo dos anos, visível nos julgados acima transcritos, determino o envio de cópia do presente feito aos responsáveis da AGU e da PFN pelo projeto Pró-Estratégia (Projeto de Análise Estratégica do Litígio e Atuação Contenciosa Integrada), para considerar a litigância do tema. Isso posto, conheço em parte do recurso especial e, nessa extensão, nego-lhe provimento. Não sendo caso de má-fé, descabe a incidência de honorários de sucumbência em ação civil pública, inclusive a título recursal. Intimem-se. Brasília, 25 de agosto de 2025. MINISTRO AFRÂNIO VILELA Relator