Não disponível

RECURSO ESPECIAL Nº 1948999 - RN (2021/0216127-5) DECISÃO Em análise, recurso especial interposto com fulcro no art. 105, III, a, da Constituição Federal, pelo MUNICIPIO DE BENTO FERNANDES, contra acórdão do TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 5ª REGIÃO assim ementado: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. PROCESSO CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO À SAÚDE. CONSELHO REGIONAL DE ENFERMAGEM. LEGITIMIDADE. DESVIO DE FUNÇÃO. ATRIBUIÇÕES NÃO INSERIDAS NAS FUNÇÕES DE PROFISSIONAIS DE ENFERMAGEM. CONTRATAÇÃO DE ENFERMEIROS. INADEQUAÇÃO DO QUANTITATIVO E DO PRAZO FIXADO JUDICIALMENTE. PROCESSO ESTRUTURAL. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. DESCABIMENTO. APELAÇÃO PARCIALMENTE PROVIDA. 1. Trata-se de apelação interposta pelo MUNICÍPIO DE BENTO FERNANDES/RN em face de sentença proferida pelo juízo da 15ª Vara Federal do Rio Grande do Norte, em ação civil pública ajuizada pelo CONSELHO REGIONAL DE ENFERMAGEM DO RIO GRANDE DO NORTE (COREN/RN), na qual se julgou parcialmente procedente a pretensão autoral, para o fim de determinar que o Município: (i) se abstivesse de alocar profissionais de nível superior de Enfermagem para realizar funções que seriam, por lei, destinadas a outras categorias profissionais, em especial, a dos bioquímicos; (ii) se abstivesse de utilizar profissionais auxiliares de Enfermagem nos setores de urgência e emergência da Unidade Mista de Saúde Beatriz Rodrigues da Silveira, salvo em funções de baixa complexidade, supervisionados por enfermeiro; (iii) promovesse, no prazo de 6 (seis) meses, certame público para a contratação 10 (dez) de enfermeiros para a Unidade Mista de Saúde Beatriz Rodrigues da Silveira. 2. Preliminarmente, registre-se que esta 3ª Turma tem reconhecido a legitimidade dos Conselhos Profissionais de Enfermagem para o ajuizamento de Ação Civil Pública que vise à contratação de mais profissionais, visto se tratar de demanda que possui claro reflexo na questão da prestação de serviços de saúde à população. A esse respeito: PROCESSO: 08003733520154058200, AC - Apelação Civel - , DESEMBARGADOR FEDERAL FERNANDO BRAGA, 3ª Turma, JULGAMENTO: 31/05/2019. 3. Há ainda decisões do STJ no sentido de que o Conselho Regional de Enfermagem possui legitimidade para constar no polo ativo de Ação Civil Pública que busque a promoção de regular contratação/manutenção de profissional enfermeiro durante todo o período de funcionamento das unidades de saúde: REsp 1436634/PE, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, julgado em 11/10/2018; Resp 1.540.993 - RN, Rel. MINISTRA ASSUSETE MAGALHÃES, julgado em 30/11/2016. 4. No mérito, quanto ao alegado desvio de função, em razão de profissionais de enfermagem estarem desempenhando atividades que deveriam ser realizadas por bioquímicos/técnicos de laboratório, a notificação jurídica nº 019/2015 (id 862903, p. 18), emitida pelo COREN/RN, constatou que existiam "profissionais de Enfermagem realizando funções de técnico de laboratório", inclusive, nominando-os. Tal fato restou confirmado por ocasião da segunda visita do COREN/RN (id. 862908, p. 2) à unidade de saúde. Os relatórios produzidos pelo COREN/RN, a partir dessas inspeções, são dotados de presunção de legitimidade, a qual não foi desconstituída pelo Município. 5. Ressalte-se ainda que tais atividades não estão inseridas no campo de atribuições legalmente estabelecidas aos profissionais de enfermagem, nos termos da Lei n. 7.498/86 e do Decreto n. 94.406/87. Vale enfatizar que o próprio Município reconhece que dispõe de bioquímicos em seus quadros, aptos ao exercício de tais funções. 6. A atuação de auxiliares de Enfermagem nos setores de urgência e emergência de unidades de saúde deve se limitar às funções definidas no art. 11 da Lei n. 7.498/86, caracterizadas pela baixa complexidade, e desde que exercidas sob supervisão, orientação e direção de Enfermeiro, nos termos do art. 13 do referido diploma legal. 7. No que tange à determinação judicial de que o Município promovesse, no prazo de 6 (seis) meses, certame público para a contratação 10 (dez) de enfermeiros para a Unidade Mista de Saúde Beatriz Rodrigues da Silveira, a sentença merece parcial reforma. Não obstante a notória necessidade de ampliação do quadro de enfermeiros na edilidade, a realização do gasto público, notadamente na área de pessoal, que gera despesas permanentes, demanda planejamento e imperiosa avaliação da disponibilidade orçamentária, sob pena de descumprimento dos comandos referentes à responsabilidade fiscal. 8. Intervenções judiciais dessa magnitude na organização e funcionamento da máquina administrativa, ainda que excepcionalmente possíveis em nome do resguardo do direito fundamental à saúde, devem ser construídas a partir adequado equacionamento dos diversos interesses em jogo, assumindo o juiz uma função interlocutora, dentro da perspectiva dos chamados processos estruturais. 9. Desse modo, conquanto se reconheça que o Município vem descumprindo o dever constitucional de prestar adequadamente serviço de saúde pela insuficiência de profissionais de enfermagem, merece reforma o capítulo da sentença que definiu o número de enfermeiros a serem contratados e o prazo para a realização do respectivo concurso, devendo tais aspectos ser definidos apenas na fase de cumprimento de sentença, mediante construção dialogada de um plano para esse fim, inclusive com cronograma de implantação gradativa. 10. Tal plano deverá ser elaborado pelo Município e levará em consideração a sua capacidade de prestar os serviços demandados e a necessidade da população em obtê-los, devendo ser submetido à análise e aprovação do juízo da execução, a quem compete efetivar a tutela objeto da prestação jurisdicional. Por essa solução intermediária, dá-se ao juízo da execução instrumento para assegurar efetividade à tutela jurisdicional, ao tempo em que se atenua o risco de inviabilizar o desenvolvimento de outras atividades na área de saúde que devem ser prestadas pelo Município. 11. Afastada a condenação do Município em honorários advocatícios, haja vista que o STJ "[...] possui entendimento consolidado, ao interpretar o art. 18 da Lei nº 7.347/85, no sentido de que, por critério de simetria, não cabe a condenação do réu, em ação civil pública, ao pagamento de honorários advocatícios, salvo comprovada má-fé" (EDcl nos EDcl no AgInt no REsp 1.736.894/ES, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe 01/03/2019). 12. Apelação parcialmente provida. (fls. 515-516). Nas razões recursais, o recorrente aponta, em síntese, afronta aos arts. 16, 17 e 21, I, a, da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/00), art. 20 da Lei 7.498/86 e art. 2º da Constituição Federal, sustentando interferência na competência e na autonomia administrativa do município para gerir a atividade pública, violando os princípios constitucionais da independência e harmonia entre os Poderes, afirmando, ainda, que a determinação de realizar concurso público para contratação de enfermeiros é nula, pois o Município está acima do limite de gastos com pessoal desde 2017, sem previsão de regularização. Na origem, forma apresentadas contrarrazões pelo Ministério Público Federal às fls. 586-598. Posteriormente, nesta instância, o Ministério Público Federal foi instado a apresentar parecer (fl. 610), tendo se manifestado nos seguintes termos: RECURSO ESPECIAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO À SAÚDE. REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO PARA CONTRATAÇÃO DE ENFERMEIROS. I - FALTA DE PREQUESTIONAMENTO DOS ARTS. 20 DA LEI 7.498/86 E 16, 17 E 21, I, "A", DA LRF. SÚMULAS Nº 282 E 356/STF. II - O PRETÓRIO EXCELSO CONSOLIDOU O POSICIONAMENTO DE SER LÍCITO AO PODER JUDICIÁRIO 'DETERMINAR QUE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ADOTE MEDIDAS ASSECURATÓRIAS DE DIREITOS CONSTITUCIONALMENTE RECONHECIDOS COMO ESSENCIAIS, SEM QUE ISSO CONFIGURE VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES'. ACÓRDÃO RECORRIDO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO E. STJ. SÚMULA Nº 83/STJ. III - FUNDAMENTAÇÃO CONSTITUCIONAL. INVIABILIDADE DE DISCUSSÃO EM SEDE DE RECURSO ESPECIAL, SOB PENA DE USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. IV - PARECER PELO NÃO CONHECIMENTO DO RECURSO ESPECIAL E, SE SUPERADO, PELO SEU DESPROVIMENTO. (fls. 614-619). É o relatório. Passo a decidir. O cerne do apelo especial consiste em reconhecer que a decisão judicial interfere indevidamente na competência do Poder Executivo e viola as normas de responsabilidade fiscal. Compulsando os autos, constato que o aresto combatido traduz uma decisão estrutural cuja implementação será mediante um diálogo, que será realizado no cumprimento da sentença, conforme se extrai do seguinte trecho do acórdão: Não obstante a notória necessidade de ampliação do quadro de enfermeiros na edilidade, a realização do gasto público, notadamente na área de pessoal, que gera despesas permanentes, demanda planejamento e imperiosa avaliação da disponibilidade orçamentária, sob pena de descumprimento dos comandos referentes à responsabilidade fiscal. Intervenções judiciais dessa magnitude na organização e funcionamento da máquina administrativa, ainda que excepcionalmente possíveis em nome do resguardo do direito fundamental à saúde, devem ser construídas a partir adequado equacionamento dos diversos interesses em jogo, assumindo o juiz uma função interlocutora, dentro da perspectiva dos chamados processos estruturais. Desse modo, conquanto se reconheça que o Município vem descumprindo o dever constitucional de prestar adequadamente serviço de saúde pela insuficiência de profissionais de enfermagem, merece reforma o capítulo da sentença que definiu o número de enfermeiros a serem contratados e o prazo para a realização do respectivo concurso, devendo tais aspectos ser definidos apenas na fase de cumprimento de sentença, mediante construção dialogada de um plano para esse fim, inclusive com cronograma de implantação gradativa. (e-STJ Fl.521) Documento recebido eletronicamente da origem Tal plano deverá ser elaborado pelo Município e levará em consideração a sua capacidade de prestar os serviços demandados e a necessidade da população em obtê-los, devendo ser submetido à análise e aprovação do juízo da execução, a quem compete efetivar a tutela objeto da prestação jurisdicional. Por essa solução intermediária, dá-se ao juízo da execução instrumento para assegurar efetividade à tutela jurisdicional, ao tempo em que se atenua o risco de inviabilizar o desenvolvimento de outras atividades na área de saúde que devem ser prestadas pelo Município. (fls. 521-522). O acórdão não tratou sobre a nulidade do ato de contratação de enfermeiros em razão da Lei de Responsabilidade Fiscal. Logo, os arts. 16, 17 e 21, I, a, da LC 101/00 não foram objeto de análise pelo Tribunal de origem, nem sequer de modo implícito, tampouco foram opostos embargos de declaração com o objetivo de sanar eventual omissão. Ausente, portanto, o requisito do prequestionamento, incidem, no ponto, as Súmulas 282 e 356 do STF, por analogia. Conforme jurisprudência do STJ, para que se configure o prequestionamento, é necessário que a causa tenha sido decidida à luz dos dispositivos legais apontados como contrariados, interpretando-se a sua aplicação ou não, ao caso concreto. Nesse contexto, "a simples indicação de dispositivos e diplomas legais tidos por violados, sem que o tema tenha sido enfrentado pelo acórdão recorrido, obsta o conhecimento do recurso especial, por falta de prequestionamento" (AgInt nos EDcl no AREsp n. 2.263.247/RJ, relator Ministro Antonio Carlos Ferreira, Quarta Turma, julgado em 4/12/2023, DJe de 7/12/2023). No tocante à tese de violação ao art. 20 da Lei 7.498/86, o referido artigo não contém comando normativo capaz de sustentar a tese suscitada, posto que apenas faz referência a submissão da administração pública municipal ao termos desta lei (Art. 20. Os órgãos de pessoal da administração pública direta e indireta, federal, estadual, municipal, do Distrito Federal e dos Territórios observarão, no provimento de cargos e funções e na contratação de pessoal de enfermagem, de todos os graus, os preceitos desta lei). Aplicável, portanto, a Súmula 284/STF. Neste sentido: TRIBUTÁRIO. PROCESSO CIVIL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE. RECURSO ESPECIAL. VIOLAÇÃO DO ART. 1022 DO ESTATUTO PROCESSUAL. INEXISTÊNCIA. AUSÊNCIA DE COMANDO NORMATIVO EM DISPOSITIVO LEGAL APTO A SUSTENTAR A TESE RECURSAL. DEFICIÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO. INCIDÊNCIA, POR ANALOGIA, DA SÚMULA N. 284/STF. LEI COMPLEMENTAR N. 116/2003. ISSQN. LABORATÓRIO DE ANÁLISES CLÍNICAS. SUJEIÇÃO ATIVA TRIBUTÁRIA. TEMA N. 355 DOS RECURSOS ESPECIAIS REPETITIVOS. NECESSIDADE DE DISTINGUISHING. [...] III - Em relação aos arts. 3º, 4º, 6º, 7º, 8º, 506 e 1.039 do CPC/2015, a par da ausência de comando normativo suficiente para alterar a conclusão alcançada pelo tribunal a quo, a Recorrente não demonstrou, de maneira precisa, como tais violações teriam ocorrido, limitando-se a apontá-las de forma vaga, circunstâncias que atraem, por analogia, a incidência do entendimento da Súmula n. 284 do Supremo Tribunal Federal. [...] (REsp n. 2.030.087/RJ, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 20/8/2024, DJe de 28/8/2024.) AGRAVO INTERNO. RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL. ACÓRDÃO RECORRIDO. OMISSÃO. AUSÊNCIA. DEFICIÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS N. 283 E 284 DO STF. ACÓRDÃO EM CONFORMIDADE COM O ENTENDIMENTO ADOTADO NESTA CORTE. SÚMULA 83/STJ. REEXAME FÁTICO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULAS 5 E 7/STJ. NÃO PROVIMENTO. [...] 3. É deficiente a argumentação do recurso especial que se sustenta em dispositivo de lei que não contém comando normativo capaz de infirmar os fundamentos do acórdão recorrido. Incidência da Súmula n. 284 do STF. (AgInt no REsp n. 2.044.969/MS, relatora Ministra Maria Isabel Gallotti, Quarta Turma, julgado em 11/9/2023, DJe de 14/9/2023). Quanto a alegação de violação ao art. 2º da Constituição Federal, "é entendimento pacífico desta Corte que o recurso especial possui fundamentação vinculada, não se constituindo em instrumento processual destinado a examinar possível ofensa à norma Constitucional" (AgInt no REsp n. 2.168.704/SC, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 17/2/2025, DJEN de 20/2/2025). Por fim, relativamente aos temas de desvio de função dos profissionais de enfermagem pelo município, obrigatoriedade de concurso público para contratação e aos limites de gasto com pessoal, a controvérsias recursais exigem o revolvimento do conjunto fático-probatório. A propósito: PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO INDENIZATÓRIA POR FALHA NO FORNECIMENTO DE ENERGIA ELÉTRICA. AUSÊNCIA DE ARGUMENTOS SUFICIENTES PARA REFORMAR A DECISÃO AGRAVADA. PROVIMENTO NEGADO. [...] 3. A análise do contexto fático-probatório dos autos, necessária para acolher as argumentações da parte agravante, é inviável em recurso especial, conforme a Súmula 7 do STJ. [...] (AgInt no REsp n. 1.806.378/RS, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 17/3/2025, DJEN de 21/3/2025). Isso posto, não conheço do recurso especial. Sem condenação em honorários advocatícios, nos termos do art. 18 da Lei 7.347/1985. Intimem-se. Brasília, 07 de abril de 2025. MINISTRO AFRÂNIO VILELA Relator