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RECURSO ESPECIAL Nº 2108077 - RS (2023/0402465-2) DECISÃO Em análise, recurso especial interposto por DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES - DNIT contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região assim ementado: ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE. FAIXA DE DOMÍNIO FERROVIÁRIO. INTERESSE DO DNIT. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. 1. O objeto da ação recorrida, assim como de diversas outras similares que têm sido ajuizadas na esfera federal, demanda a necessidade de construção de uma solução estrutural para o problema aqui debatido, necessidade esta que já foi reconhecida no âmbito desta Corte Regional, inclusive, com tratativas pertinentes em andamento no SISTCON. 2. Cumpre destacar que a Resolução 121/2021 do Tribunal Regional Federal da 4ª Região - TRF4, instituiu o Fórum Regional Interinstitucional do Direito à Moradia, o qual, dentre suas deliberações iniciais, trouxe como discussão o assunto das ocupações da faixa de domínio ferroviária. 3. Neste sentido, em que pese o DNIT tenha manifestado seu desinteresse em atuar na presente lide, esta autarquia em conjunto com o MPF, a ANTT, a Rumo Malha Sul S. A. e outros participantes interessados na proposição em discussão, têm se reunido periodicamente para tratar especificamente sobre o tópico Ferrovias. 4. Revela-se contraditório o comportamento do DNIT, mediante manifestação de desinteresse vertido especificamente nestes autos, porquanto vem participando ativamente do Fórum Regional Interinstitucional do Direito à Moradia, o qual objetiva uma solução coletiva estrutural para o tema em questão. Aliás, diga-se que a solução estrututral de conflitos depende, necessariamente, da participação dos órgãos federais, de maneira que se associe o interesse público e o direito à moradia, sendo que a (re)distribuição de ações entre as mais variadas Comarcas e Subseções Judiciárias, por certo, compromete todo o tratamento coletivo, a reorganização das estruturas burocráticas e a solução de conflitos de forma mais igualitária que o processo estrutural poderia acarretar. Assim, viável suplantar a manifestação isolada efetuada no caso concreto, compreendendo pela existência do interesse da autarquia na lide, já evidenciada por sua participação efetiva no Fórum Regional Interinstitucional do Direito à Moradia. 5. Portanto, seja pelo comportamento contraditório adotado pelo DNIT, seja como forma de não serem comprometidas as tentativas de solução estrutural dos litígios que envolvem as questão relativas à ocupação de faixas de domínio ferroviário por esta Corte, deve ser mantido o DNIT como parte interessada no feito, bem como a competência da Justiça Federal para julgamento da ação. Os embargos de declaração foram rejeitados. Sustenta a parte recorrente, em síntese: i) nulidade por a omissão do acórdão recorrido em considerar que as esferas administrativa e judicial são independentes, e que a atuação administrativa do DNIT não impõe sua atuação judicial (arts. 489 e 1.022, II, do CPC/2015); ii) a inexistência de litisconsórcio passivo necessário, uma vez que a assistência é modalidade de intervenção voluntária (arts. 114 e 119 a 124 do CPC/2015); iii) a violação ao princípio dispositivo e ao princípio da inércia da jurisdição, ao impor a intervenção do DNIT sem requerimento do interessado (arts. 2º, 141, 490 e 492 do CPC/2015); iv) a ausência de especificação do papel processual do DNIT como terceiro, violando as disposições sobre intervenção de terceiros (arts. 119 a 138 do CPC/2015); e v) a contrariedade à jurisprudência do STJ, que estabelece que a assistência é modalidade de intervenção voluntária, não cabendo imposição de ingresso de assistentes. Contrarrazões apresentadas. É o relatório. Passo a decidir. O caso versa sobre reintegração de posse ajuizada por concessionária de transporte ferroviário contra particular. No recurso especial, está em questão o interesse da autarquia federal recorrente e consequente atribuição da Justiça Federal para a causa. Com relação à alegada violação aos arts. 489 e 1.022, I e, II, do CPC/2015, considero a matéria prequestionada, pelo que passo à análise do mérito. O acórdão assim solucionou a matéria, na essência: [...] Assim, viável suplantar a manifestação isolada efetuada no caso concreto, compreendendo pela existência do interesse da autarquia na lide, já evidenciada por sua participação efetiva no Fórum Regional Interinstitucional do Direito à Moradia. Portanto, seja pelo comportamento contraditório adotado pelo DNIT, seja como forma de não serem comprometidas as tentativas de solução estrutural dos litígios que envolvem as questão relativas à ocupação de faixas de domínio ferroviário por esta Corte, deve ser mantido o DNIT como parte interessada no feito, bem como a competência da Justiça Federal para julgamento da ação. Entendo, porém, que sem razão. O processo estrutural ou estruturante é um meio de se solucionar questões complexas, e aspectos procedimentais, bem como institutos processuais clássicos, por vezes podem demandar flexibilização para o alcance de seus objetivos. A atribuição jurisdicional absoluta em razão da matéria, com a imposição de intervenção de terceiro, no caso concreto, não é um deles. A questões complexas correspondem soluções complexas, e o processo estrutural não pode servir de solução simples e universal para qualquer decisão judicial. É preciso demonstrar a adequação e indispensabilidade da medida, tanto mais quanto mais drástica seja a flexibilização de conceitos e institutos assentados no ordenamento. No caso dos autos, a solução da origem vislumbrou comportamento contraditório entre a atuação administrativa da autarquia e sua orientação judicial, bem como para o fim de manter a atribuição do feito no âmbito da Justiça Federal, em fórum interinstitucional criado para a questão. Ocorre que o processo estrutural não é só nem essencialmente jurisdicional. Além da solução adjudicada, os processos estruturantes admitem (ou exigem) soluções consensuais e também compartilhadas entre instâncias jurisdicionais e extrajurisdicionais (ARENHART, Sérgio; OSNA, Gustavo, JOBIM, Marco. Curso de Processo Estrutural. Revista dos Tribunais, 2023). A compreensão adotada pela Corte em vez de promover o alcance de soluções efetivas, pode ter efeito contrário, desincentivando órgãos administrativos alheios à lide propriamente dita de intervirem em esferas extrajurisdicionais, pela ameaça de serem forçados a integrar a causa que, conquanto possam ter interesse institucional, político ou administrativo, não tenham interesse tecnicamente jurídico. Do mesmo modo a manutenção de um fórum em ambiente institucional inadequado, sem autoridade ou atribuição jurisdicional para a causa, pode ser mais contraproducente que benéfico. Soluções para o último problema poderiam passar pelos atos concertados entre juízos cooperantes, mas não pela imposição de intervenção de terceiro sem interesse jurídico na lide. Além disso, a percepção da causa pela lente estrutural demanda a abertura também para a ideia de representação, em vez de participação processual, bem como para outras formas de intervenção, notadamente, no caso dos autos, o amicus curiae. A propósito (grifei): É precisamente para esse tipo de aspecto que a participação de um terceiro institucionalmente interessado, dispondo de aptidão para incrementar o debate, pode ser valiosa. E é exatamente essa a função a ser desempenhada pelo amicus curiae. De fato, diversamente do que ocorre nas demais figuras de intervenção, o amicus curiae (em teoria) não possui compromisso com algum dos polos da disputa - mas sim com o próprio objeto litigioso. Seu propósito não é fortalecer o argumento de qualquer uma das partes, mas sim aprimorar o próprio debate, contribuindo para a formação de uma melhor decisão judicial. Por essa diferença basilar, inclusive, houve debate relacionado à natureza dessa figura e à sua real caracterização como modalidade de intervenção de terceiros. [...] É por força disso que, embora o art. 7º, caput, da Lei nº 9.868/1999 tenha estabelecido não ser cabível a intervenção de terceiros no âmbito da ação direta de inconstitucionalidade, o seu parágrafo segundo trouxe a exceção aqui apreciada. [...] Uma vez mais, ressalta-se: não se trata de ator voltado a contribuir com qualquer das partes, mas de personagem que ingressa no palco do processo para qualificar a própria atuação jurisdicional; de um amigo da Corte. Dando um passo além, o Código de Processo Civil de 2015 foi adiante e tornou o cabimento da figura, antes excepcional em nosso sistema, verdadeira regra geral. [...] No mesmo sentido, pela própria posição topográfica da figura, sustentou a crença de que se trata de efetiva modalidade de intervenção - cuja ampla admissibilidade viabiliza, de modo inequívoco, seu uso nos processos estruturais. [...] Do mesmo modo, salientamos que a menção aqui formulada ao emprego da intervenção de amicus curiae não esgota as vias de abertura ao diálogo que podem ser empregadas no curso dos processos estruturais. Pelo contrário, balizando-se por esse crivo de proporcionalidade (e procurando maximizar as informações voltadas ao próprio controle de representação), é possível que o órgão julgador se valha de outros percursos igualmente hígidos. Questões como a realização de audiências públicas podem então entrar em cena, e assumir importante papel. Com efeito, embora o instituto não esteja regulado pelo Código de Processo Civil ou pelas leis processuais nacionais que tratam de processos coletivos - o que chega a ser curioso - não há dúvida de sua importância e de sua utilidade. Com certeza, o emprego dessas audiências pode constituir importante meio de diálogo entre a sociedade e o Poder Judiciário, em oportunidade multifacetada de debate e de apresentação de distintas posições e de diversos interesses. Trata-se de fator que precisa ser estimulado, particularmente em processos estruturais. (ARENHART, Sérgio; OSNA, Gustavo, JOBIM, Marco. Curso de Processo Estrutural. Revista dos Tribunais, 2023). Assim, em nada interfere, a rigor, com o fórum institucional destinado à questão e considerado pela origem, ou a respectiva atuação administrativa nele da autarquia, sua exclusão da lide concretamente considerada, ante a ausência de interesse jurídico que, como visto, não se confunde com o interesse institucional ou político. O fórum interinstitucional mencionado não é senão "um outro percurso igualmente hígido" de participação dos diversos envolvidos na questão, mas que não corresponde à uma imposição de intervenção de terceiro na lide. A propósito, a jurisprudência (grifei): [...] III - O entendimento desta Corte é de que a Competência da Justiça Federal é definida pela natureza das pessoas envolvidas na ação, ratione personae, conforme estabelecido no art. 109, I, da Constituição da República, ou seja, define-se pela natureza das pessoas envolvidas no processo: será da sua competência a causa em que figurar a União, entidade autárquica ou empresa pública federal na condição de autoras, rés, assistentes ou opoentes. IV - Dos pedidos da ação possessória infere-se não haver pretensão da parte autora de obrigação diretamente imputável ao Recorrente e a eventual procedência dos pedidos não afetará direitos ou obrigações da autarquia federal. V - A assistência é modalidade de intervenção de terceiros voluntária, sendo defeso a imposição de ingresso do Recorrente como assistente, nos termos dos arts. 119 a 124, do Código de Processo Civil. VI - O fato do Departamento Nacional de Infraestrutura em Transporte - DNIT ter cedido a área controvertida para Recorrida, mediante Contrato de Concessão de Serviço Público, por si só, não atrai necessariamente o seu interesse ou qualquer espécie de desdobramento na sua esfera jurídica. [...] (AgInt no REsp n. 2.110.794/RS, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 12/8/2024, DJe de 15/8/2024). [...] II - As mesmas partes também contendem em outras duas ações a respeito do mesmo imóvel, uma de usucapião e outra de interdito proibitório. Nestas ações, o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - DNIT manifestou seu interesse, o que importou o deslocamento dos feitos para a Justiça Federal. III - Na presente ação de reintegração de posse, todavia, a despeito de a autarquia federal ter informado não ter interesse na demanda, o Juízo federal de primeira instância entendeu pela conexão entre os feitos e, consequentemente, pela competência da Justiça Federal para apreciar os processos, concedendo a liminar requerida, determinando a expedição de mandado de reintegração de posse (fls. 335-337). [...] VII - O Superior Tribunal de Justiça tem jurisprudência consolidada de acordo com a qual a competência cível da Justiça Federal, estabelecida no art. 109, I, da Constituição Federal, é ratione personae, ou seja, define-se pela natureza das pessoas envolvidas no processo: será da sua competência a causa em que figurar a União, entidade autárquica ou empresa pública federal na condição de autoras, rés, assistentes ou opoentes. VIII - Por tal motivo, não há que se falar em competência federal quando a entidade federal não participar da relação processual e notadamente, como no caso dos autos, quando a própria autarquia federal postula em juízo para informar explicitamente que não detém interesse em feito. A propósito: AgInt no CC n. 168.577/TO, relator Ministro Francisco Falcão, Primeira Seção, julgado em 2/6/2020, DJe 04/06/2020; AgInt no REsp n. 1.636.936/MG, relator Ministro Marco Aurélio Bellizze, Terceira Turma, julgado em 6/6/2017, DJe 16/6/2017 e AgRg no AREsp n. 333.934/PE, relator Ministro Luis Felipe Salomão, Quarta Turma, julgado em 19/8/2014, DJe 25/8/2014). IX - Agravo interno improvido. (AgInt no AREsp n. 1.576.402/PE, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 7/12/2020, DJe de 10/12/2020). [...] 3. Nesse contexto, não há se falar em competência federal na hipótese em que a própria União e a autarquia federal, além de não integrarem a lide, manifestarem expressamente a ausência de interesse na demanda, como no caso dos autos. 4. Agravo interno não provido. (AgInt no AREsp n. 2.311.559/SP, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 18/9/2023, DJe de 20/9/2023). Desse modo, a exclusão da autarquia da lide é forçosa, sem prejuízo de que seja convidada a integrá-la como amicus curiae ou mesmo que seja mantida como integrante do fórum interinstitucional destinado a solucionar a questão estrutural subjacente. Isso posto, dou provimento ao recurso especial, para afastar a manutenção do recorrente no feito, com reenvio à origem para apreciar eventual questão remanescente acerca de sua atribuição jurisdicional para a causa. Sem condenação em honorários advocatícios recursais em razão da ausência de fixação de honorários advocatícios sucumbenciais pela Corte de origem. Intimem-se. Brasília, 20 de maio de 2025. MINISTRO AFRÂNIO VILELA Relator