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RECURSO ESPECIAL Nº 2148268 - RN (2024/0200324-7) DECISÃO Trata-se de recurso especial manejado por União com fundamento no art. 105, III, a e c, da CF, contra acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região, assim ementado (fl. 261): CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. EXECUÇÃO DE TÍTULO EXTRAJUDICIAL. EMBARGOS À EXECUÇÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PREJUÍZO AO ERÁRIO. INEXISTÊNCIA. ATO ATENTATÓRIO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. NÃO DEMONSTRAÇÃO. PRÁTICA DE MERAS IRREGULARIDADES. DESPROPORCIONALIDADE NA APLICAÇÃO DA MULTA. POSSIBILIDADE DE APRECIAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO. 1. Apelação interposta pelo Particular objetivando a reforma da sentença que julgou improcedentes os Embargos à Execução, opostos com objetivo de desconstituir o acórdão proferido pelo Tribunal de Contas da União nos autos do Processo TC-014.358/2015-8. Honorários advocatícios fixados no percentual de 10% (dez por cento) sobre o valor atribuído à causa. 2. Alega que opôs Embargos à Execução, no qual teria demonstrado que, na qualidade de gestor do Município de Brejinho/RN, promoveu reforma estrutural da Unidade de Saúde do Município com recursos advindos do Convênio n° 885/2006 firmado entre aquele e o Fundo Nacional de Saúde, tendo o TCU rejeitado a prestação de contas relativa a tal Convênio, de forma a contrariar a realidade fática, porquanto a referida obra observou todas as disposições da Lei de Licitações e todos os Relatórios de Fiscalização apontam para a regularidade de todo o processo. Aduz em seu favor, inclusive, que a Ação de Improbidade Administrativa manejada pelo Ministério Público Federal sobre a mesma obra foi julgada improcedente. 3. Conforme vastamente assentado pela jurisprudência, a revisão judicial das decisões do TCU é limitada ao exame de sua legalidade (sentido amplo) e da observância ao devido processo legal. Assim, é mister relembrar que as decisões do TCU não fogem da sindicabilidade do Poder Judiciário, na medida em que a própria Constituição Federal impõe como um dos seus princípios a inafastabilidade do controle judicial de qualquer lesão ou ameaça de lesão a direito. 4. Nesse toar, o mérito administrativo não é intransponível, se restar caracterizada desarrazoabilidade ou ferimento a qualquer outro princípio constitucional. É que o Administrador não tem imunidade para desrespeitar a Constituição. 5. O que restou comprovado nos autos, tanto pelo teor dos depoimentos das testemunhas ouvidas quanto pela documentação anexada, é que o Réu manejou verba decorrente do Convênio em tela, originariamente destinada apenas à execução de um serviço de reforma e não apenas a executou, como também ampliou a Unidade de Saúde localizada no Município de Brejinho/RN (Hospital Maternidade Maria das Neves) e, ao final da obra, devolveu ao Ministério da Saúde o dinheiro que ainda restou do aludido Convênio. 6. A improcedência da Ação de Improbidade Administrativa, combinada com o fato de que a obra contratada foi entregue, com sobra de recursos, permite a conclusão de que houve desproporcionalidade e ausência de razoabilidade na aplicação da multa. Precedente: TRF5 - Processo 0800272-12.2017.4.05.8205, Apelação Cível -, Rel. Desembargador Federal Rubens de Mendonça Canuto, 4ª Turma, Julgamento: 20/12/2018. 7. Apelação provida, para julgar procedentes os Embargos à Execução e desconstituir o Acórdão TCU nº TC-014.358/2015-8. Invertidos os ônus da sucumbência. Após o feito retornar ao Tribunal de origem por decisão do STJ que anulou o acórdão que apreciou os embargos de declaração anteriormente opostos, restaram os novos aclaratórios assim ementados (fls. 458/459): PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. EMBARGOS À EXECUÇÃO. TÍTULO EXTRAJUDICIAL. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. IMPUGNAÇÃO PARCIAL DO ACÓRDÃO DO TCU. ACÓRDÃO DESTE TRIBUNAL DESCONSTITUINDO INTEGRALMENTE O ACÓRDÃO DO TCU. ANULAÇÃO PELO STJ DO ACÓRDÃO DESTE TRF SOB EM RAZÃO DE OMISSÃO. DEVOLUÇÃO DOS AUTOS PARA APRECIAÇÃO DA QUESTÃO OMISSA. DELIMITAÇÃO DO ACÓRDÃO DESTE TRF AOS TERMOS DOS EMBARGOS À EXECUÇÃO. 1. O presente feito retornou a este Tribunal após o e. STJ haver anulado o julgamento dos Embargos de Declaração por entender necessário o pronunciamento expresso sobre o fato de que o acórdão proferido por este TRF teria ido muito além da pretensão executiva, tendo anulado todo o acórdão do Tribunal de Contas da União, inclusive as parcelas de ressarcimento e multa administrativa não contempladas na Execução embargada, sendo necessário, portanto, que este Sodalício aprecie o argumento de que os efeitos da decisão desta Corte Regional devem ficar adstritos à pretensão executiva deduzida nos autos 0810971-88.2019.4.05.8400, isto é, ao subitem 9.3 do Acórdão 10802/2016 - TCU - 2ª Câmara. 2. Esse argumento foi trazido em sede de Embargos de Declaração pela União, mas não houve pronunciamento desta e. Terceira Turma sobre ele, incidindo o acórdão em omissão, que se passa a suprir. 3. Na petição inicial dos presentes Embargos à Execução, o Embargante requereu que fosse reconhecida a ausência de exigibilidade do título em execução, decorrente de condenação por acórdão proferido pelo Tribunal de Contas da União, no processo TC 014.358/2015-8, no valor total de R$ 11.353,14 (onze mil, trezentos e cinquenta e três reais e catorze centavos), tendo em vista a legalidade da prestação de contadas do Convênio 885/2006, pela Prefeitura Municipal de Brejinho/RN. 4. O Acórdão 10802/2016 - TCU - 2ª Câmara, retificado pelo Acórdão 4706/2018 - TCU - 2ª Câmara, não se limitou a fixar a condenação de R$ 11.353,14 (onze mil, trezentos e cinquenta e três reais e catorze centavos) ao Embargante, ex-Prefeito daquele Município. Outros débitos foram identificados como de sua responsabilidade, mas também alguns créditos, tendo sido determinado o devido abatimento quando do pagamento dessas quantias. No item 9.2 do Acórdão 4706/2018 - TCU - 2ª Câmara, apurou-se os seguintes valores devidos pelo Embargante e as datas de suas ocorrências: R$ 20.760,55 (11/09/2009); R$ 15.981,69 (30/09/2009); R$ 15.011,93 (18/12/2009); R$ 10.000,00 (08/03/2010); R$ 1.314,82 (28/07/2010). Também foram apurados os seguintes créditos: R$ 38,95 (19/03/2012) e R$ 10.219,13 (21/03/2012) em nome do Embargante. Já no item 9.3, foi apurado o seguinte débito em nome do Embargante, em solidariedade com a Empresa Bonacci Engenharia e Comércio Ltda: R$ 11.353,14 (28/07/2010). E, por fim, no item 9.4, foram eles (Empresa e Embargante) condenados, individualmente, em multa, nos valores de R$ 10.000,00 e R$ 5.000,00, respectivamente. 5. Portanto, o Acórdão 10802/2016 do TCU, retificado pelo Acórdão 4706/2018, impôs duas dívidas ao Embargante (itens 9.2 e 9.3), além da obrigação de pagar multa (item 9.4), e, por meio dos Embargos à Execução por ele movido, foi impugnada apenas uma delas: a do item 9.3. 6. Estes Embargos estão em sintonia com a Execução nº 0810971-88.2019.4.05.8400, que os originou, onde está em cobrança apenas o débito de R$ 11.353,14 (onze mil, trezentos e cinquenta e três reais e catorze centavos), constante do mencionado item 9.3 do acórdão condenatório do Tribunal de Contas da União. Destarte, não poderia o acórdão proferido por esta e. Terceira Turma ter determinado a desconstituição 7. Destarte, não poderia o acórdão proferido por esta e. Terceira Turma ter determinado a desconstituição "in totum" do Acórdão do TCU proferido na TC 014.358/2015-8, ao julgar procedentes os Embargos à Execução, mas deveria ter se limitado à anulação apenas da dívida quantificada no item 9.3, que foi objeto dos Embargos. para suprir a omissão e determinar a desconstituição 8. Embargos de Declaração providos em parte para suprir a omissão e determinar a desconstituição apenas da dívida contida no item 9.3 dos Acórdãos 10802/2016 e 4706/2018 proferidos pelo TCU no TC 014.358/2015-8. Opostos embargos declaratórios, foram rejeitados (fls. 472/491). A parte recorrente aponta, além de dissídio jurisprudencial: a) ofensa aos arts. 489, §1º, IV e 1.022, I e II do CPC, sustentando a ocorrência de negativa de prestação jurisdicional, pois o acórdão se omitiu quanto ao alcance da decisão, se ela se daria apenas em relação à multa objeto da execução ou se também a outro débito de uma segunda execução. Alega omissão quanto à análise dos arts. 1º, I, 4º e 5º, I, II e VII, da Lei n. 8.443/1992 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União). Aduz, ainda, a violação aos arts. 2º, 5º, LV e XXXV e 93, IX da CF, alegando a ocorrência de vício de atividade por ilegalidade, negativa de prestação jurisdicional, cerceamento de defesa e indevido processo legal; b) violação aos arts. 1º, I, 4º e 5º, I, II e VII, da Lei n. 8.443/1992 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União), afirmando que não é possível ao Poder Judiciário rever o mérito das decisão proferidas pelo TCU que possuem fundamento na competência prevista em lei. Assim, afirma que não pode haver a revisão da condenação imposta com base em simples critério de razoabilidade e proporcionalidade. Aberta vista à parte recorrida, decorreu in albis o prazo para apresentação de contrarrazões (fl. 537). É O RELATÓRIO. SEGUE A FUNDAMENTAÇÃO. A irresignação não merece prosperar. Verifica-se, inicialmente, não ter ocorrido ofensa aos arts. 489, § 1º, IV e 1.022, I e II, do CPC, na medida em que o Tribunal de origem dirimiu, fundamentadamente, as questões que lhe foram submetidas e apreciou integralmente a controvérsia posta nos autos; não se pode, ademais, confundir julgamento desfavorável ao interesse da parte com negativa ou ausência de prestação jurisdicional. Destaca-se que o questionamento acerca do alcance da decisão, conforme trazido nas razões do apelo nobre, não foi objeto de arguição nos embargos de declaração opostos, não havendo se falar em negativa de prestação jurisdicional por omissão. Outrossim, em recurso especial não cabe invocar violação a norma constitucional, razão pela qual o presente apelo não pode ser conhecido relativamente à apontada ofensa aos arts. 2º, 5º, LV e XXXV e 93, IX da CF da Constituição Federal. Quanto à matéria de fundo, o Tribunal de origem destacou (fl. 481 - g.n.): Ao dar provimento ao Recurso Especial, o c. STJ determinou o retorno dos autos a este TRF para o fim de ser realizado novo julgamento "com expresso enfrentamento das questões aqui tidas por omitidas" e uma das questões era a violação a dispositivos legais que indicavam que o acórdão recorrido teria invadido esfera de competência reservada ao Tribunal de Contas da União quando reapreciou o mérito do acórdão do TCU mesmo sem que qualquer ilegalidade de procedimento tivesse sido alegada. Acontece que não houve enfrentamento dessa questão no novo acórdão de julgamento dos Embargos de Declaração, ora recorrido, porque a decisão colegiada de mérito não foi omissa quanto a esse tema. Ao contrário, houve expresso pronunciamento sobre esse ponto da seguinte forma: "3. Conforme vastamente assentado pela jurisprudência, a revisão judicial das decisões do TCU é limitada ao exame de sua legalidade (sentido amplo) e da observância ao devido processo legal. Assim, é mister relembrar que as decisões do TCU não fogem da sindicabilidade do Poder Judiciário, na medida em que a própria Constituição Federal impõe como um dos seus princípios a inafastabilidade do controle judicial de qualquer lesão ou ameaça de lesão a direito. 4. Nesse toar, o mérito administrativo não é intransponível, se restar caracterizada desarrazoabilidade ou ferimento a qualquer outro princípio constitucional. É que o Administrador não tem imunidade para desrespeitar a Constituição." Assim, a conclusão do acórdão foi pela falta de razoabilidade e proporcionalidade na aplicação da multa, o que legitimaria a interferência do Judiciário, consoante se observa do trecho da decisão desta e. Terceira Turma: 6. A improcedência da Ação de Improbidade Administrativa, combinada com o fato de que a obra "contratada foi entregue, com sobra de recursos, permite a conclusão de que houve desproporcionalidade e ausência de razoabilidade na aplicação da multa. Precedente: TRF5 - Processo 0800272-12.2017.4.05.8205, Apelação Cível -, Rel. Desembargador Federal Rubens de Mendonça Canuto, 4ª Turma, Julgamento: 20/12/2018." Portanto, resta clara a real intenção da Embargante de rediscutir tal questão e tentar modificar, via Embargos de Declaração, decisão colegiada sobre a matéria, o que se mostra inviável por meio dessa espécie de Recurso. Não se desconhece o entendimento de que "a atuação do Poder Judiciário, a respeito das decisões do Tribunal de Contas da União, limita-se ao campo da regularidade do procedimento, bem como à legalidade do ato dele emanado, não sendo possível qualquer incursão no mérito administrativo" (AgInt no REsp n.º 1.795.846, Rel. Min. Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 14/02/2020)" (AgInt no REsp n. 2.142.794/PB, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 19/8/2024, DJe de 22/8/2024.). Outrossim, destaca-se a particularidade do caso concreto de que o acórdão recorrido encontra-se de acordo com o posicionamento deste Sodalício de que "A discricionariedade administrativa não impede o controle judicial de seus atos, notadamente se restritivos aos direitos dos administrados, cabendo ao Poder Judiciário reapreciá-los à luz da legalidade, da razoabilidade e da proporcionalidade" (EDcl no AgInt no AREsp n. 2.109.076/MG, relator Ministro Afrânio Vilela, Segunda Turma, julgado em 14/5/2024, DJe de 20/5/2024.) Neste sentido: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. OFENSA AO ART. 13, IV, DO DECRETO Nº 71.500/72. CONSELHO DE DISCIPLINA. EXCLUSÃO A BEM DA DISCIPLINA. FUNDAMENTOS AUTÔNOMOS NÃO IMPUGNADOS. SÚMULAS Nº 284 E 283 DO STF. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO. 1. O Tribunal de origem manteve a pena de exclusão a bem da disciplina aplicada ao agravante com base nos seguintes fundamentos: (i) referida sanção seria mais adequada, especialmente ante a gravidade dos fatos praticados, em que pese o histórico funcional do militar; (ii) o agravante, a pretexto de suposta nulidade, pretendia a revisão do mérito da decisão tomada no processo administrativo, o que é vedado ao Poder Judiciário; (iii) a tese suscitada pelo apelante de que a exclusão em epígrafe ofendeu os princípios da proporcionalidade e razoabilidade contraria o entendimento do Supremo Tribunal Federal (STF), segundo o qual os aludidos princípios não são passíveis de invocação para se alcançar a substituição, por outra menos gravosa, de pena demissória legalmente incidente.. 2. Nas razões do recurso especial, o agravante não impugnou os seguintes fundamentos, suficientes, por si sós, para manter o acórdão recorrido: (ii) o agravante, a pretexto de suposta nulidade, pretendia a revisão do mérito da decisão tomada no processo administrativo, o que é vedado ao Poder Judiciário; (iii) a tese suscitada pelo apelante de que a exclusão ofendeu os princípios da proporcionalidade e razoabilidade contraria o entendimento do Supremo Tribunal Federal (STF), segundo o qual os aludidos princípios não são passíveis de invocação para se alcançar a substituição, por outra menos gravosa, de pena demissória legalmente incidente. Logo, aplica-se, por analogia, o óbice previsto na Súmula nº 284: É inadmissível o recurso extraordinário, quando a deficiência na sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia. De igual forma, incide o enunciado previsto na Súmula nº 283/STF: É inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles. 3. Ainda que superados referidos óbices, a jurisprudência desta Corte firmou-se no sentido de que, no âmbito do controle jurisdicional do processo administrativo disciplinar, cabe ao Poder Judiciário apreciar apenas a regularidade do procedimento, à luz dos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal?, e que ?considerada a adequação da penalidade imposta, não pode o Poder Judiciário revê-la sob pena de incursão no campo de discricionariedade reservado à Administração Pública? (EDcl no REsp nº 1.283.877/PR, relator Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, DJe de 8/9/2014). 4. Agravo interno não provido. (AgInt no AgInt no AREsp n. 2.437.272/RS, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 2/9/2024, DJe de 4/9/2024 - s.n.) PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. MANDADO DE SEGURANÇA. DEMISÃO. ANULAÇÃO. PENALIDADE. PROPORCIONALIDADE. OBSERVÂNCIA. DIREITO LÍQUIDO E CERTO. AUSÊNCIA. AUTORIDADE COATORA. COMPETÊNCIA. DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA. I - Na origem, trata-se de mandado de segurança impetrado contra ato do Advogado-Geral da União objetivando a reintegração ao serviço público com as consequências materiais e funcionais daí decorrentes, notadamente o pagamento da remuneração pelo tempo que ficou afastado e demais consectários legais. Esta Corte denegou a segurança. II - A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é firme no sentido de que o controle do Poder Judiciário, no tocante aos processos administrativos disciplinares, restringe-se ao exame do efetivo respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, sendo vedado adentrar no mérito administrativo. III - O controle de legalidade exercido pelo Poder Judiciário sobre os atos administrativos diz respeito ao seu amplo aspecto de obediência aos postulados formais e materiais presentes na Carta Magna, sem, contudo, adentrar o mérito administrativo. Para tanto, a parte dita prejudicada deve demonstrar, de forma concreta, a mencionada ofensa aos referidos princípios. Nesse sentido: (MS 21.985/DF, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Seção, julgado em 10/5/2017, DJe 19/5/2017 e MS 20.922/DF, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Seção, julgado em 8/2/2017, DJe 14/2/2017.) IV - Analisando os documentos trazidos aos autos, constata-se que o impetrante foi devidamente notificado da instauração do PAD, teve acesso a todos os documentos disponíveis, bem como ciência e oportunidade a configurar o contraditório e a ampla defesa. Não se verificam irregularidades que pudessem macular a pena aplicada, em conformidade com a jurisprudência dominante neste Superior Tribunal. V - Quanto à defendida desproporcionalidade da pena, constatado o enquadramento na conduta tipificada no art. 132, III, da Lei n. 8.112/90, inexiste discricionariedade da autoridade administrativa, porquanto o referido dispositivo é taxativo. Nesse sentido: (AgInt no RMS 56.025/SP, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 20/9/2018, DJe 26/9/2018.) VI - Cumpridas as exigências para a aplicação da pena de demissão, esta não pode ser afastada a bel-prazer do administrador, razão que, por si só, já justifica o não acolhimento da pretensão do impetrante. VII - Não cabe, em mandado de segurança, apreciar a proporcionalidade da pena aplicada, salvo se a sua discrepância fosse tal aberrante que afrontasse o próprio princípio da legalidade, o que não se verifica no caso concreto. VIII - O mesmo entendimento é compartilhado pelo Ministério Público, in verbis: "(...) Compulsando-se os autos, vê-se que a comissão processante, em seu relatório final, bem delineou as infrações administrativas relativas à inassiduidade habitual e ao abandono de cargo, eis que restou indene de dúvidas que o ora impetrante faltou, injustificadamente, mais de 100 (cem) dias ao trabalho no ano de 2014, conforme se verifica dos excertos abaixo transcritos, in litteris (e-STJ fls. 63/64 - grifos no original) (omissis) (...) a pena de demissão imposta ao impetrante guarda consonância com o primado constitucional da proporcionalidade e razoabilidade, bem como aos fatos disciplinares apurados no bojo do procedimento administrativo em testilha. (...)" IX - Não comporta reparos a decisão tomada pela autoridade julgadora, uma vez que a pena de demissão foi devidamente fundamentada no arcabouço probatório do feito. X - No tocante à alegação de que o ato demissionário deveria ter sido exarado pelo Presidente da República, ao invés do Advogado-Geral da União, é consabido o poder de delegação da competência demissória prevista no art. 141, I, da Lei n. 8.112/90 aos Ministros de Estados, ao Procurador-Geral da República e ao Advogado Geral da União, conforme preceitua o parágrafo único do art. 80 da Constituição da República. Nesse sentido: (MS n. 17.053/DF, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Primeira Seção, julgado em 11/9/2013, DJe de 18/9/2013.) XI - No mesmo sentido também o parecer do Ministério Público., in verbis: "(...) carece de razão ao autor acerca da nulidade das portarias que o demitiram, ao fundamento de incompetência da autoridade subscritora. O art. 84 da Constituição da República estabelece um rol de competências privativas do Exmo. Presidente da República, dentre as quais a gestão dos cargos públicos federais (inciso XXV), in verbis: Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: (...) XXV - prover e extinguir os cargos públicos federais, na forma da lei; Tal competência pode ser delegada ao Advogado-Geral da União, dentre outras autoridades, ex vi do parágrafo único do antecitado dispositivo (...)". XII - Agravo interno improvido. (AgInt no MS n. 26.447/DF, relator Ministro Francisco Falcão, Primeira Seção, julgado em 20/9/2022, DJe de 22/9/2022 - g.n.) Desse modo, estando o acórdão recorrido em consonância com a jurisprudência desta Corte, incide o óbice da Súmula 83/STJ, segundo a qual "não se conhece do recurso especial pela divergência, quando a orientação do Tribunal se firmou no mesmo sentido da decisão recorrida." ANTE O EXPOSTO, conheço em parte do recurso especial e, na parte conhecida, nego-lhe provimento. Levando-se em conta o trabalho adicional realizado em grau recursal, impõe-se à parte recorrente o pagamento de honorários advocatícios equivalentes a 10% (dez por cento) do valor a esse título já fixado no processo (art. 85, § 11, do CPC). Publique-se. Brasília, 11 de dezembro de 2024. Sérgio Kukina Relator