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RECURSO ESPECIAL Nº 2034523 - SP (2022/0118973-0) DECISÃO Vistos. Trata-se de Recurso Especial interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO contra acórdão prolatado, por maioria, pela Câmara Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo no julgamento de Apelações, assim ementado (fl. 3.784e): Ação Civil Pública - Obrigação de fazer - Sentença que julgou parcialmente procedente ação civil pública e impôs à Fazenda Pública Estadual e à [...] obrigação de instalar na [...] câmeras de monitoramento, bem assim, promover a capacitação dos funcionários por meio de cursos presenciais - Preliminar de ilegitimidade da fazenda pública para figurar no polo passivo da ação - Afastamento - Responsabilidade do ente estatal no cumprimento da obrigação imposta discriminada nos arts. 4º, I, II e X, do SINASE, 3º, I e 19 da Lei Estadual nº 185/73 - Alegado, no mérito, o desacerto do julgado ante a impossibilidade de impor aos acionados obrigação não prevista em Lei - Afirmada, ainda, a impossibilidade de provimentos da espécie, por afronta ao princípio da separação dos poderes, bem assim, por indevida supressão da esfera de discricionariedade do Executivo - Também referida a indisponibilidade de recursos financeiros para o cumprimento da obrigação, a teor do que preceitua a reserva do possível e a lei de responsabilidade fiscal - Cabimento - Obrigação atribuída que não conta com expressa exigência legal - Legislador que relacionou os requisitos gerais de observância obrigatória para a prestação dos serviços socioeducativos nos arts. 4º, 8º, 11, VI, 15, 16, do SINASE, 94 do ECA e Res. 46/96 e 112/2006 do CONANDA - Unidade que atende aos requisitos legais - Ausente omissão estatal a dar ensejo à intervenção estatal - Gestor público que tem a faculdade de decidir os equipamentos que irão guarnecer os Centros de Atendimento, bem assim, estipular as regras internas de funcionamento e disciplina dos serviços - Inteligência do art. 11, III, do SINASE - Obrigação imposta que extrapola o limite do controle de legalidade dos atos administrativos - Sentença reformada - Apelos voluntários e reexame necessário providos. Com amparo no art. 105, III, a, da Constituição da República, aponta-se ofensa aos arts. 3º, 94, IV, 124, V, e 125 do Estatuto da Criança e do Adolescente e art. 49, III, da Lei n. 12.594/2012, alegando-se, em síntese ser "[...] evidente que a colocação de câmeras nas áreas de convivência e a capacitação emocional interventiva e continuada dos agentes, em realidade, daria concretude ao princípio da dignidade da pessoa humana [...] o qual impõe ao Estado o dever de colocar o adolescente a salvo de qualquer forma de tortura. Inobstante, a omissão do poder público na efetivação de seu dever constitucional, [...], acarreta a indispensável intervenção judicial" (fl. 3.849e). Com contrarrazões (fls. 3.870/3.882e, fls. 3.884/3.893e), o recurso foi inadmitido (fls. 3.895/3.896e), tendo sido interposto Agravo, posteriormente convertido em Recurso Especial (fl. 3.977e). O Ministério Público Federal manifestou-se, na qualidade de custos iuris, às fl. 3.966/3.975e. Feito breve relato, decido. Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. Assim sendo, in casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 2015. Nos termos do art. 932, III, do estatuto processual, combinado com os arts. 34, XVIII, a, e 255, I, ambos do Regimento Interno desta Corte, o Relator está autorizado, mediante decisão monocrática, a não conhecer de recurso inadmissível, prejudicado ou que não tenha impugnado especificamente os fundamentos da decisão recorrida. Na linha da orientação firmada nesta Corte, se constada injustificada omissão estatal, é possível ao Poder Judiciário determinar, excepcionalmente, a adoção de medidas assecuratórias de direitos constitucionais pelo Poder Executivo, sem que isso implique em ofensa ao princípio da separação de poderes, como espelham os seguintes julgados: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CASA DE ALBERGADO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. NECESSIDADE. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. VIOLAÇÃO. INOCORRÊNCIA. 1. O Plenário do STJ decidiu que "aos recursos interpostos com fundamento no CPC/1973 (relativos a decisões publicadas até 17 de março de 2016) devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele prevista, com as interpretações dadas, até então, pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça" (Enunciado Administrativo n. 2). 2. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a administração pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de Poderes. Precedentes. 3. Hipótese em que "o pedido do Ministério Público do Estado de Santa Catarina na ação civil pública é juridicamente possível, uma vez que visa à proteção ao condenado/albergado (sistema prisional adequado), garantindo, ainda, a segurança pública". 4. Agravo interno desprovido. (AgInt no REsp 1.373.051/SC, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 04/12/2018, DJe 19/12/2018). ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PARA COMPELIR O MUNICÍPIO À REALIZAÇÃO DE DIAGNÓSTICO SÓCIO-AMBIENTAL. ART. 11 DA LEI 13.465/2017. POSSIBILIDADE DE INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO EM POLÍTICAS PÚBLICAS DO EXECUTIVO, EM SITUAÇÕES EXCEPCIONAIS, NÃO RECONHECIDAS, PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. RECONHECIMENTO, PELO ACÓRDÃO RECORRIDO, DA INCAPACIDADE ECONÔMICO-FINANCEIRA DO MUNICÍPIO, A INVIABILIZAR A REALIZAÇÃO DO DIAGNÓSTICO SÓCIO-AMBIENTAL. CONTROVÉRSIA RESOLVIDA, PELO TRIBUNAL DE ORIGEM, À LUZ DAS PROVAS DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE DE REVISÃO, NA VIA ESPECIAL. RECURSO ESPECIAL NÃO CONHECIDO. I. Recurso Especial interposto contra acórdão publicado na vigência do CPC/2015. II. Na origem, trata-se de Ação Civil Pública, ajuizada pelo Ministério Público de Santa Catarina contra o Município de Balneário Arroio do Silva, objetivando compelir o ente público a realizar diagnóstico sócio-ambiental, para mapeamento da situação atual do referido Município em relação às áreas urbanas consolidadas, áreas de risco e de relevante interesse ecológico. A sentença julgou procedente o pedido, para condenar o Município de Balneário Arroio do Silva a, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, apurar quais as localidades do Município são consideradas áreas urbanas consolidadas, áreas de risco e de relevante interesse ecológico, seguindo as diretrizes do art. 11 da Lei 13.465/2017. O acórdão reformou a sentença, para julgar improcedente o pedido, por considerar "insubsistente a excepcionalidade indispensável para a intervenção do Judiciário na esfera administrativa municipal em apreço, inexistindo razões para se alterar o planejamento já fixado na Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2019 do recorrente", concluindo, com fundamento nos elementos fático-probatórios dos autos, pela incapacidade econômico-financeira do ente público de arcar com os custos da implementação da pretendida política pública, sem comprometer os gastos de atividades com segurança pública, saúde, assistência social, educação, serviços urbanos, entre outros. III. Inexistência de impedimento para julgamento do presente Recurso Especial pelo ajuizamento da ADI 5.771/DF, de relatoria do Ministro LUIZ FUX, na qual se pretende a declaração de inconstitucionalidade integral da Lei 13.465/2017, uma vez que o Relator proferiu decisão, em 19/09/2017, determinando a aplicação do disposto no art. 12 da Lei 9.868/99, a fim de que a decisão venha a ser tomada em caráter definitivo, e não na fase de apreciação da cautelar. IV. Não se descura do entendimento jurisprudencial do STJ no sentido de que "o controle jurisdicional de políticas públicas se legitima sempre que a 'inescusável omissão estatal' na sua efetivação atinja direitos essenciais inclusos no conceito de mínimo existencial. (...) O Pretório Excelso consolidou o posicionamento de ser lícito ao Poder Judiciário 'determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos Poderes' (AI 739.151 AgR, Rel. Ministra Rosa Weber, DJe 11/6/2014, e AI 708.667 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, DJe 10/4/2012)" (STJ, AgInt no REsp 1.304.269/MG, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, DJe de 20/10/2017). V. Ainda de acordo com a jurisprudência desta Corte, "o controle judicial de políticas públicas é possível, em tese, ainda que em circunstâncias excepcionais. Embora deva ser observada a primazia do administrador na sua consecução, a discricionariedade cede às opções antecipadas pelo legislador, que vinculam o executor e autorizam a apreciação judicial de sua implementação. (...) A existência de pedidos diversos e complexos não significa automática pretensão de substituição do administrador. Ao contrário, pressupõe cuidado do autor diante de uma atuação estruturante, que impõe também ao Judiciário a condução diferenciada do feito. (...) Nos processos estruturais, a pretensão deve ser considerada como de alteração do estado de coisas ensejador da violação dos direitos, em vez de se buscar solucionar pontualmente as infringências legais, cuja judicialização reiterada pode resultar em intervenção até mais grave na discricionariedade administrativa que se pretenderia evitar ao prestigiar as ações individuais" (STJ, REsp 1.733.412/SP, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, DJe de 20/09/2019). VI. Compete aos Municípios promover o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, na forma do art. 30, VIII, da CF/88, bem como executar a política de desenvolvimento urbano, com objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes, nos termos do art. 182 da CF/88. A mencionada competência, delineada na Carta Magna, é corolário do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, a ser assegurado às presentes e futuras gerações, por força da responsabilidade ética intergeracional prevista no caput do art. 225 da CF/88. VII. Conquanto a ocupação desordenada do solo promova prejuízo ao meio ambiente, no caso ora em apreciação - como destacado - o Tribunal de origem, com fundamento no exame dos elementos fáticos dos autos, concluiu pela incapacidade econômico-financeira do Município de arcar com os custos da implementação da pretendida política pública, sem comprometimento de gastos com atividades igualmente relevantes, destacando que, "haja vista o Poder Judiciário não dispor de visão geral do contexto de cada realidade municipal, um remanejamento orçamentário poderia colidir com outras atividades, algumas, inclusive, mais relevantes". VIII. No ponto, cumpre ressaltar que o entendimento jurisprudencial do STJ - no sentido de que, "tratando-se de direito fundamental, incluso no conceito de mínimo existencial, inexistirá empecilho jurídico para que o Judiciário estabeleça a inclusão de determinada política pública nos planos orçamentários do ente político, mormente quando não houver comprovação objetiva da incapacidade econômico-financeira da pessoa estatal" (STJ, AgRg no REsp 1.136.549/RS, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, DJe de 21/06/2010) - é inaplicável ao caso em exame, porquanto o acórdão recorrido reconheceu, a partir do exame das provas dos autos, a incapacidade econômico-financeira do ente público para suportar o ônus da realização do diagnóstico sócio-ambiental. IX. Nesse contexto, o entendimento firmado pelo Tribunal a quo - no sentido de que haveria, no caso, "relevante dispêndio de verbas pelo ente municipal" e que "restou ainda demonstrado pelo arcabouço probatório o comprometimento do orçamento, para o ano de 2019, do Município de Balneário Arroio do Silva com segurança pública, saúde, assistência social, educação, serviços urbanos, entre outros (fls. 146/204)" - não pode ser revisto, pelo Superior Tribunal de Justiça, em sede de Recurso Especial, por exigir o reexame da matéria fático-probatória dos autos. Precedentes do STJ. X. Recurso Especial não conhecido. (REsp 1.880.546/SC, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, SEGUNDA TURMA, julgado em 09/11/2021, DJe 16/11/2021). Não obstante, o tribunal de origem, após minucioso exame dos elementos fáticos contidos nos autos, consignou, in casu, não restar configurada omissão estatal, não sendo, por conseguinte, hipótese de intervenção do Poder Judiciário na atuação do Poder Executivo, nos seguintes termos (fls. 3.791/3800e): No mais, os apelos e o reexame necessário comportam provimento. Isso porque, os pedidos formulados pelos autores e acolhidos pela sentença, conquanto razoáveis, diante da necessidade de proteção dos internos submetidos à medida socioeducativa, bem assim, para coibir possíveis abusos dos agentes responsáveis pela disciplina institucional e elucidar possíveis responsabilidades por infração funcional, não são obrigações cuja lei impute positivamente aos entes acionados para legitimar a tutela judicial impositiva ora questionada. [...] Com efeito, verifica-se que o legislador, ao regulamentar a política de atendimento a menores, dedicou capitulo exclusivo para as entidades que oferecem serviços socioeducativos com vistas à ressocialização de adolescentes em conflito com a Lei, listando uma série de obrigações a serem implementadas para a execução dos serviços socioeducativos, destacando-se os artigos 4º, 8º, 11, VI, 15, 16, do SINASE e 94 do ECA, os quais traçam exigências em caráter geral que deverão ser observados pelos responsáveis pelos serviços em questão, atribuindo ao Estado a responsabilidade de manter sistema de atendimento socioeducativo, com a elaboração de um plano estadual de atendimento socioeducativo, programa de execução, podendo editar normas complementares para a organização e funcionamento dos serviços, sendo imprescindível o atendimento nas áreas da educação, saúde, assistência social, cultura, capacitação profissional e esporte, destinado aos internos, além do oferecimento de instalações físicas em condições adequadas de habitabilidade, higiene, salubridade e segurança, bem assim, disponibilizar vestuário, alimentação, cuidados com a saúde, escolarização e profissionalização adequados aos socioeducandos. [...] Pois bem pelo teor das normas suso transcritas, de clareza solar que dentre as obrigações gerais que devem ser necessariamente observadas pelo Poder Executivo acerca do funcionamento e estrutura dos Centros de Atendimento, não há previsão quanto aos equipamentos que devem guarnecer os centros, deixando à cargo do responsável pelos serviços, a possibilidade de adotar medidas visando a melhor prestação dos serviços bem assim, estruturar o funcionamento dos serviços. Mesmo as Resoluções do CONANDA não descem à minúcias acerca da obrigação estatal acerca dos equipamentos que devem guarnecer os Centros de Atendimento, como aqui é exigido, ou mesmo da forma como devem ser ministrados, aos servidores, os cursos de capacitação para o exercício de suas funções. Ainda que mais específica, também a normatização infralegal editada pelo citado órgão, apenas estabelece parâmetros a serem observados pelo ente público para a oferta e execução de seus programas socioeducativos. [...] Pois bem, verificado que no rol normativo exposto não se incluem as obrigações que foram impostas na sentença de origem, as ditas melhorias exigidas pelos autores da demanda, de fato, não podem ser exigidas judicialmente dos requeridos por compor seara discricionária da administração pública, na gestão dos serviços oferecidos. Sendo assim, inexistindo específica previsão legal para legitimar as obrigações imputadas às requeridas, parece mesmo indevida a obrigação reclamada. Do mesmo modo, no que toca à oferta de cursos de capacitação continuada, apesar da exigência ser legalmente prevista, tal providência já é efetivada por intermédio da [...], conforme expresso nas razões de inconformismo que, diga-se, não foi contestada pelos autores que apenas se insurgem quanto a forma como o treinamento é ministrado. Assim, com base no que dispõe a Resolução 112/2006 do CONANDA, suso referida, o meio como serão lecionados os cursos de capacitação dos funcionários da [...], também integra seara discricionária do Poder Executivo. Nesse contexto, conquanto tenha a sentença consignado que a unidade comporta melhorias a serem implementadas com vistas a evitar novas ocorrências como as reportadas nos autos, ainda que salutar para tal fim, a avaliação acerca da forma como o gestor buscará meios para manter a disciplina do Centro de Atendimento é questão reservada aos acionados, mediante critérios de oportunidade e conveniência. Oportuno frisar, que já há na legislação regramento específico para coibir abusos e irregularidades dentro das unidades, com responsabilização civil, criminal e administrativa dos agentes faltosos, cabendo aos órgãos de proteção por meio de ações próprias, buscar comprovar os desvios para o respectivo sancionamento, por outros meios de prova, que não necessariamente a filmagem das unidades. Em outras palavras, não é o impasse surgido nos autos, consistente na incerteza, diante da falta de provas mais contundentes, sobre quem seria o responsável pelo tumulto ocorrido, se por abuso dos funcionários ou indisciplina dos internos, razão a se impor às acionadas, obrigação não prevista em Lei. Na hipótese, sendo prestados os serviços atribuídos aos entes acionados, por meio de Unidade em condições de funcionamento, segundo o que prevê a Lei, com projeto de atendimento aprovado e em consonância com o que é exigido pelo legislador, não há que se falar em omissão estatal a demandar tutela judicial para sua execução, pena de se invadir a esfera de discricionariedade administrativa e, consequentemente, de violação ao primado da separação dos poderes. Relevante consignar que ao Judiciário, apenas é dado o poder de apreciar a legalidade do ato administrativo plenamente vinculado ao ordenamento legal, não podendo adentrar no mérito administrativo da atuação do Poder Executivo, justamente por este depender da criteriosa avalição de oportunidade e conveniências que apenas cabe ao Estado Administração, único com condições de avaliar quais são as políticas públicas prioritárias para o alcance do interesse social, segundo a relevância e importância das demandas e frente às condições orçamentárias existentes. [...] Sob tal perspectiva, respeitado o posicionamento do juízo da origem, a sentença comporta reforma (destaques meus). Nesse contexto, rever tal entendimento, com o objetivo de acolher a pretensão recursal, qual seja, de r econhecer a indispensabilidade de intervenção judicial, para determinar as providências pretendidas pelo Recorrente (fl. 3.849e), demandaria necessário revolvimento de matéria fática, o que é inviável em sede de recurso especial, à luz do óbice contido na Súmula n. 7 desta Corte, assim enunciada: "A pretensão de simples r eexame de prova não enseja recurso especial". No mesmo sentido: DIREITO AMBIENTAL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. ATUAÇÃO EXCEPCIONAL. AUSÊNCIA DE OMISSÃO PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. IMPOSSIBILIDADE DE REVER AÇÕES ADMINITRATIVAS DE POLÍTICAS PÚBLICAS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7/STJ. PROVIMENTO NEGADO. 1. Cuida-se na origem de ação civil pública na qual o Ministério Público Federal objetiva a condenação da autarquia agravada para que realize providências administrativas concernentes à Área de Proteção Ambiental (APA) Ibirapuitã. 2. Embora esta Corte entenda que cabe ao Poder Judiciário determinar à administração pública a adoção de medidas que viabilizem políticas públicas, sua atuação será excepcional em razão de omissão da administração. 3. O Tribunal de origem entendeu que não tinha havido omissão da autarquia agravada no que concerne à gestão das políticas públicas na APA Ibirapuitã. Sendo assim, incide no presente caso a Súmula 7 do Superior Tribunal de Justiça, segundo a qual "a pretensão de simples reexame de prova não enseja recurso especial". 4. Agravo interno a que se nega provimento . (AgInt no AREsp n. 1.653.704/RS, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 12/6/2023, DJe de 22/6/2023). PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. REVISÃO CONTRATUAL. TEORIA DA IMPREVISÃO. PANDEMIA DE COVID-19. ENERGIA ELÉTRICA. VIOLAÇÃO DOS ARTS. 489 E 1.022 DO CPC/2015 NÃO CONFIGURADA. REEXAME DE MATÉRIA DE FATO E INTERPRETAÇÃO DE CLÁUSULA CONTRATUAL. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULAS 5 E 7 DO STJ. 1. Quanto à alegada ofensa aos arts. 489 e 1.022 do CPC/2015, depreende-se do acórdão recorrido que o Tribunal de origem, de modo fundamentado, tratou da questão suscitada, resolvendo, portanto, de modo integral a controvérsia posta. A Corte de origem decidiu a controvérsia de modo integral e suficiente ao reconhecer que a excepcionalidade da situação determinada pela pandemia de Covid-19 autoriza a intervenção do Judiciário no contrato firmado entre as partes. 2. A modificação das conclusões do acórdão recorrido quanto à especificidade do caso concreto, a autorizar a revisão do contrato, nos moldes estabelecidos, demanda reexame do acervo fático-probatório dos autos e nova interpretação do contrato, o que encontra óbice nas Súmulas 5 e 7 do STJ. 3. Agravo Interno não provido. (AgInt no AREsp n. 2.053.936/SP, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 16/8/2022, DJe de 22/8/2022). Posto isso, com fundamento nos arts. 932, III, do Código de Processo Civil de 2015 e 34, XVIII, a, e 255, I, ambos do RISTJ, NÃO CONHEÇO do Recurso Especial. Publique-se e intimem-se. Brasília, 16 de novembro de 2023. REGINA HELENA COSTA Relatora