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AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL Nº 2075402 - AM (2022/0049211-5) DECISÃO O Ministério Público Federal ajuizou ação civil pública em desfavor da Companhia Energética do Amazonas-CEAM e do Instituto de Proteção Ambiental do Estado do Amazonas - IPAAM, visando condenar a CEAM a apresentar cronograma de execução de melhorias em cada uma de suas Usinas Termelétricas-UTEs e a corrigir as inconformidades detectadas pelo IPAAM, bem como condenar o IPAAM a constituir Grupo de Trabalho Especial para analisar todos os Planos de Controle Ambiental-PCAs apresentados pela CEAM referentes às UTEs, a fim de conceder ou não o licenciamento ambiental às usinas. O Juízo de primeira instância julgou procedentes os pedidos para determinar que (fls. 492-493): a) o IPAAM constitua Grupo de Trabalho Especial, para, no máximo de 08 (oito) meses, a contar da intimação desta sentença, analisar todos os Planos - de . Controle Ambiental - PCAs protocolados pela CEAM/AMAZONAS DISTRIBUIDORA DE ENERGIA S/A, quanto à observância das diretrizes constantes do Termo de Referência referentes às Usinas Termelétricas - UTEs, a fim de proceder ou não ao respectivo licenciamento ambiental, sob pena de multa diária no valor de R$ 2.000,00 (dois mil reais); b) o IPAAM analise, em cada PCA, no prazo máximo de 30 (trinta) dias para cada um deles, as complementações apresentadas pela CEAM/AMAZONAS DISTRIBUIDORA DE ENERGIA S/A, no caso de terem sido exigidas por aquela autarquia, sob pena de multa diária no valor de R$ 2.000,00 (dois mil reais); c) a AMAZONAS DISTRIBUIDORA DE ENERGIA S/A, após a análise de cada PCA pelo IPAAM, apresente um cronograma de execução de melhorias em cada uma de suas Usinas Térmicas, com o objetivo de atender as exigências técnicas, e corrigir as não conformidades detectadas pelo órgão ambiental, o qual não pode ultrapassar o prazo dado pela equipe técnica do IPAAM ou o prazo máximo de 18 (dezoito) meses, sob pena de multa diária no valor de R$ 2.000,00 (dois mil reais). O Tribunal Regional Federal da 1ª Região negou provimento ao recurso de apelação, nos termos assim ementados (fl. 622): CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RISCO DE DANO AMBIENTAL. CARÁTER PREVENTIVO. LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. DEMORA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM ANALISAR PLANOS DE CONTROLES AMBIENTAIS PROTOCOLADOS PELAS DISTRIBUIDORAS DE ENERGIA NO ESTADO DO AMAZONAS. INTERVENÇÃO DO JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. RISCO DE DANO AMBIENTAL IMINENTE. 1. Conforme a jurisprudência desta Corte e do Superior Tribunal de Justiça, é inequívoca a legitimidade do Ministério Público Federal para propor ação civil pública que tem como objeto a tutela do meio ambiente, ainda que preventiva (arts. 127 e 129 da Constituição Federal/1988). 2. "A tutela constitucional, que impõe ao Poder Público e a toda coletividade o dever de defender e preservar, para as presentes e futuras gerações, o meio ambiente ecologicamente equilibrado, essencial à sadia qualidade de vida, como direito difuso e fundamental, feito bem de uso comum do povo (CF, art. 225, caput), já instrumentaliza, em seus comandos normativos, o princípio da precaução (quando houver dúvida sobre o potencial deletério de uma determinada ação sobre o ambiente, toma-se a decisão mais conservadora, evitando-se a ação) e a consequente prevenção (pois uma vez que se possa prever que uma certa atividade possa ser danosa, ela deve ser evitada) (CF, art. 225, § 1°, V)" (AC 0002667-39.2006.4.01.37001MA, Rel. DESEMBARGADOR FEDERAL SOUZA PRUDENTE, QUINTA TURMA, e-DJF1 p.172 de 12/06/2012). 3. Consolidou-se a jurisprudência desta Corte, do Superior Tribunal de Justiça e do Supremo Tribunal Federal no sentido de que o Judiciário deve limitar sua atuação ao exame dos aspectos da legalidade e da moralidade dos atos da Administração Pública, afigurando-se, no entanto, legítima sua intervenção jurisdicional, nos casos em que o ato administrativo representa lesão ou ameaça a direito, bem assim nos casos em que a omissão do Poder Público acarreta risco de danos irreversíveis, como na hipótese dos autos. Portanto, não há que se falar, in casu, em ofensa ao Princípio da Separação dos Poderes. 4. Restou claro nos autos os danos efetivos ao meio ambiente em razão do funcionamento precário das UTEs no Estado do Amazonas, o que corre perigo de se agigantar se não sobrevier rápida e pronta atuação do Instituto de Proteção Ambiental do Amazonas - IPAAM através da implantação dos Grupos de Trabalho Especial que a sentença determinou fossem constituídos no prazo máximo de 08 (oito) meses, a contar da intimação. 5. No caso, há evidente demonstração de que o funcionamento das UTEs no Amazonas se encontra em descompasso com as exigências técnicas e legais, inclusive funcionando, por vários anos, sem licença ambiental. 6. Recurso de apelação não provido. Os declaratórios opostos foram rejeitados (fl. 656). Amazonas Energia S.A. interpôs recurso especial, com fundamento no art. 105, III, a, da Constituição Federal. Indicou a ofensa aos arts. 11, 1.022 e 489, todos do CPC/2015. Sustentou que, não obstante a oposição dos declaratórios, o Tribunal de origem permaneceu omisso sobre a questão de que o Ministério Público não possui legitimidade para o exercício do poder de polícia em matéria ambiental, sendo essa competência dos órgãos ambientais; bem como sobre os limites de controle dos atos administrativos pelo Poder Judiciário. Apontou, além de dissídio jurisprudencial, a ofensa ao art. 11 da Lei n. 6.938/1981, sob o fundamento de que o Tribunal de origem deveria ter considerado que o poder de polícia pertence ao órgão ambiental estadual, que é o único capaz de proceder ao licenciamento e à regularização da atividade empreendedora, além de deter meios coercitivos para que as normas ambientais sejam cumpridas. Assim, a pretensão do Ministério Público Federal constitui invasão da função administrativa, não tendo legitimidade para o exercício do poder de polícia ambiental, bem como o Poder Judiciário não poderia invadir a competência administrativa do poder público e o mérito do ato administrativo. Foram apresentadas contrarrazões (fls. 796-808) e o Tribunal de origem inadmitiu o recurso especial (fls. 813-815). O Ministério Público Federal opinou pelo desprovimento do recurso (fls. 901-918). É o relatório. Decido. Considerando que a parte agravante impugnou a fundamentação apresentada na decisão agravada, e atendidos os demais pressupostos de admissibilidade do agravo, passo ao exame do recurso especial. Não há que se falar em negativa de prestação jurisdicional. O Tribunal de origem decidiu a causa mediante o fundamento suficiente de que o Ministério Público Federal possui legitimidade para propor ação civil pública tendo como objeto a tutela do meio ambiente e que o Poder Judiciário possui competência para se manifestar quanto a conveniência e oportunidade do ato administrativo, sem se substituir à Administração Pública (fls. 615-617 e 619-620). Assim, verifica-se que a alegada omissão consistiu, em verdade, em mero inconformismo da parte recorrente com as conclusões a que chegou o Tribunal de origem. No mérito, o recurso especial não comporta conhecimento. Sobre a apontada ofensa ao art. 11 da Lei n. 6.938/1981, verifica-se que não foi abordado pelo Tribunal de origem na solução do presente caso. Incide, no ponto, o Enunciado Sumular n. 211/STJ, que dispõe que é "Inadmissível recurso especial quanto à questão que, a despeito da oposição de embargos declaratórios, não foi apreciada pelo Tribunal a quo". Isso porque, "se a questão levantada não foi discutida pelo Tribunal de origem e não verificada, nesta Corte, a existência de erro, omissão, contradição ou obscuridade, não há falar em prequestionamento ficto da matéria, nos termos do art. 1.025 do CPC/2015, incidindo na espécie a Súmula nº 211/STJ." (AgInt no AREsp 1557994/SP, Rel. Ministro Ricardo Villas Bôas Cueva, Terceira Turma, DJe 15/5/2020). Ainda que assim não fosse, verifica-se que o Tribunal de origem solucionou a causa, em consonância com a jurisprudência deste STJ, mediante o fundamento suficiente acerca da incidência do princípio da precaução na tutela do meio ambiente, cabendo ao Poder Judiciário proceder ao controle do ato administrativo quando representar lesão ou ameaça a direito e quando a omissão do Poder Público acarretar risco de danos irreversíveis, sem que com isso se verifique ofensa ao princípio da separação de funções. Confiram-se trechos do acórdão recorrido, em que o Tribunal de origem manteve o entendimento do Juízo de primeira instância nos termos seguintes (fls. 616-620): [...] Acrescente-se ainda que o MPF, ao contrário do afirmado pela ora apelante, pode propor ação civil pública em caráter preventivo. Como bem observado, no parecer de fls. 525/534, "Caso as ações de cuidado forem ser exigidas somente após a ocorrência dos fatos, corre-se o risco de que os danos sejam irreversíveis e irreparáveis, até porque esperar uma ocorrência danosa para só então buscar a sua reparação traduz-se em conduta desprovida de racionalidade e bom senso, principalmente quando se trata de um bem da magnitude do meio ambiente." (fls.530). [...] E, ainda que não fosse possível o ajuizamento de ação civil pública em caráter preventivo, no caso dos autos, houve danos efetivos causados ao meio ambiente em razão do funcionamento das UTEs, conforme apurado em audiência de instrução e julgamento (depoimento do informante Edson Pinheiro Gomes registrado em CD - f1.418). Dessa forma, inequívoca é a legitimidade do Ministério Público Federal para propor ação civil pública que tem como objeto a tutela do meio ambiente. [...] As alegações trazidas aos autos pela Amazonas Distribuidora de Energia S/A não têm o condão de macular o entendimento esposado na sentença. Com efeito, quanto à alegação de que, ao Poder Judiciário, não compete se manifestar acerca da conveniência e oportunidade do ato administrativo, sob pena de ferimento do Princípio da Separação dos Poderes, consolidou-se a jurisprudência desta Corte, do Superior Tribunal de Justiça e do Supremo Tribunal Federal no sentido de que o Judiciário deve limitar sua atuação ao exame dos aspectos da legalidade e da moralidade dos atos da Administração Pública, afigurando-se, no entanto, legítima sua intervenção jurisdicional, nos casos em que o ato administrativo representa lesão ou ameaça a direito, bem assim nos casos em que a omissão do Poder Público acarreta risco de danos irreversíveis, como na hipótese dos autos. Portanto, não há que se falar, in casu, em ofensa ao Princípio da Separação dos Poderes. A apelante alega ainda que, ante a inexistência de dano ambiental ou mesmo risco de dano, não há que se falar em responsabilidade objetiva, a qual exige os requisitos do evento danoso e do nexo causal, e, muito menos, em solidariedade como fundamento para sua figuração no polo passivo da demanda. Ressalta também que vem buscando a regularização ambiental de seus empreendimentos e que implementará qualquer medida exigida pelo órgão competente, mas que, no momento, ainda não existem. Por fim, afirma que o objeto da presente ação civil pública não guarda nenhuma relação com os institutos da responsabilidade civil e que o fato do empreendimento causar impacto ambiental não significa, necessariamente, que ele causará danos ambientais, sendo, por isso, imprescindível a sua comprovação. A sentença determinou à AMAZONAS ENERGIA que apresentasse um cronograma de execução de melhorias de cada uma de suas usinas, a fim de atender as exigências técnicas e corrigir as não conformidades detectadas pelo IPAAM. Efetivamente, as exigências impostas à ora apelante visam a evitar danos ambientais. Como destacou o MPF, no parecer de fls. 525/534, "a apelante pretende fazer crer que a responsabilidade acerca desse quadro é do IPAAM, omitindo-se quanto ao fato de que 33 (trinta e três) Usinas Termoelétricas operam sem licenciamento, sendo que apenas 11 (onze) PCA's foram analisados, sendo que destes, praticamente todos (nove) apresentaram irregularidades." (fls. 531). Ficou claro nos autos que a operação de usinas termelétricas no Estado do Amazonas representa iminente risco ambiental, por ocorrer em descompasso com as exigências técnicas e legais, inclusive funcionando, por vários anos, sem licença ambiental. Ademais, foram comprovados danos efetivos ao meio ambiente em razão do funcionamento das UTEs (cf. fls.36, 386v, 389v, 392, 394, 397, 401, 403,405 e 516/519). Dessa forma, deve ser mantida a sentença, em sua integralidade. Por fim, quanto ao requerimento do Instituto de Proteção Ambiental do Amazonas - IPAAM de extensão do prazo para juntada aos autos dos estudos dos PCAs para o prazo mínimo de 365 (trezentos e sessenta e cinco) dias (fls. 513/515), entendo que, transcorridos quase seis anos desde o pedido, não mais se justifica a ampliação do prazo para cumprimento do determinado na sentença. [...] Tais fundamentos são suficientes para manter o acórdão recorrido e atraem a incidência, por analogia, dos óbices contidos nos enunciados n. 283 e 284, ambos da Súmula do STF. No que se refere à alegação de ingerência indevida do Poder Judiciário em ato discricionário do Poder Público, tem-se que o STJ possui entendimento pacificado da possibilidade de controle da implementação de políticas públicas em casos excepcionais de omissão estatal. É dizer, o controle jurisdicional de políticas públicas se legitima sempre que a inescusável omissão estatal na sua efetivação atinja direitos essenciais inclusos no conceito de mínimo existencial. Nesse sentido, "é lícito ao Poder Judiciário 'determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos Poderes' (AI 739.151 AgR, Rel. Ministra Rosa Weber, DJe 11/6/2014, e AI 708.667 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, DJe 10/4/2012)" (STJ, AgInt no REsp 1.304.269/MG, Rel. Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, DJe de 20/10/2017). Ademais, "nos processos estruturais, a pretensão deve ser considerada como de alteração do estado de coisas ensejador da violação dos direitos, em vez de se buscar solucionar pontualmente as infringências legais, cuja judicialização reiterada pode resultar em intervenção até mais grave na discricionariedade administrativa que se pretenderia evitar ao prestigiar as ações individuais" (STJ, REsp 1.733.412/SP, Rel. Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, DJe de 20/09/2019). Em reforço: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CONTROLE JUDICIAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS. POSSIBILIDADE EM CASOS EXCEPCIONAIS. OMISSÃO ESTATAL. DIREITOS ESSENCIAIS INCLUSOS NO CONCEITO DE MÍNIMO EXISTENCIAL. 1. O STJ tem decidido que, ante a demora do Poder competente, o Poder Judiciário poderá determinar, em caráter excepcional, a implementação de políticas públicas de interesse social - principalmente nos casos em que visem resguardar a supremacia da dignidade humana sem que isso configure invasão da discricionariedade ou afronta à reserva do possível. 2. O controle jurisdicional de políticas públicas se legitima sempre que a "inescusável omissão estatal" na sua efetivação atinja direitos essenciais inclusos no conceito de mínimo existencial. 3. O Pretório Excelso consolidou o posicionamento de ser lícito ao Poder Judiciário "determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos Poderes" (AI 739.151 AgR, Rel. Ministra Rosa Weber, DJe 11/6/2014, e AI 708.667 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, DJe 10/4/2012). 4. Agravo interno a que se nega provimento. (AgInt no REsp 1.304.269/MG; Rel Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, DJe 20/10/2017.) ADMINISTRATIVO. CONTROLE JUDICIAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS. POSSIBILIDADE EM CASOS EXCEPCIONAIS - DIREITO À SAÚDE. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS. MANIFESTA NECESSIDADE. OBRIGAÇÃO SOLIDÁRIA DE TODOS OS ENTES DO PODER PÚBLICO. NÃO OPONIBILIDADE DA RESERVA DO POSSÍVEL AO MÍNIMO EXISTENCIAL. NÃO HÁ OFENSA À SÚMULA 126/STJ. 1. Não podem os direitos sociais ficar condicionados à boa vontade do Administrador, sendo de suma importância que o Judiciário atue como órgão controlador da atividade administrativa. Seria uma distorção pensar que o princípio da separação dos poderes, originalmente concebido com o escopo de garantia dos direitos fundamentais, pudesse ser utilizado justamente como óbice à realização dos direitos sociais, igualmente importantes. 2. Tratando-se de direito essencial, incluso no conceito de mínimo existencial, inexistirá empecilho jurídico para que o Judiciário estabeleça a inclusão de determinada política pública nos planos orçamentários do ente político, mormente quando não houver comprovação objetiva da incapacidade econômico-financeira da pessoa estatal. 3. In casu, não há impedimento jurídico para que a ação, que visa a assegurar o fornecimento de medicamentos, seja dirigida contra o Município, tendo em vista a consolidada jurisprudência do STJ: "o funcionamento do Sistema Único de Saúde (SUS) é de responsabilidade solidária da União, Estados-membros e Municípios, de modo que qualquer dessas entidades têm legitimidade ad causam para figurar no pólo passivo de demanda que objetiva a garantia do acesso à medicação para pessoas desprovidas de recursos financeiros" (Resp 771.537/RJ, Rel. Min. Eliana Calmon, Segunda Turma, DJ 3.10.2005). 4. Apesar de o acórdão ter fundamento constitucional, o recorrido interpôs corretamente o Recurso Extraordinário para impugnar tal matéria. Portanto, não há falar em incidência da Súmula 126/STF. 5. Agravo Regimental não provido. (AgRg no REsp 1.107.511/RS, Relator: Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 6/12/2013). No mais, é clara a impropriedade do recurso especial, em afronta direta ao texto da Constituição e da Lei da Ação Civil Pública (Lei n. 7.347/1985). Conforme observado no parecer ministerial (fls. 914-915): [...] Exclusivamente para fins de concatenamento lógico dos fundamentos, é de se dizer que a Carta Magna, em seu artigo 129, inciso III), fixa como uma das funções institucionais do Ministério Público a promoção da Ação Civil Pública para a proteção de interesses difusos e coletivos. Nesse mesmo sentido, o artigo 1º, incisos I e IV, da Lei nº 7.347/85, ao estabelecer que a Ação Civil Pública versará, também, sobre a responsabilização por danos causados ao meio ambiente e a qualquer interesse difuso ou coletivo. Imperioso observar, ainda, que o artigo 5º, inciso I, dessa mesma Lei, é de clareza meridiana ao conferir ao Ministério Público a legitimidade para a propositura da Ação Civil Pública. Não bastasse isso, tem-se que o artigo 6º, inciso VII, alínea "b", da Lei Complementar de nº 75/93, fixa a competência do Ministério Público da União para a promoção do Inquérito Civil e da Ação Civil Pública destinados à proteção, dentre outros, do meio ambiente. [...] Nesse contexto, verifica-se, na espécie, a deficiência de fundamentação, fazendo incidir, por analogia, o disposto no enunciado n. 284 da Súmula do STF ("É inadmissível o recurso extraordinário, quando a deficiência na sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia."). De qualquer sorte, tem-se a incidência do enunciado n. 7 da Súmula do Superior Tribunal de Justiça, porque, no caso dos autos, foi comprovada a ocorrência de danos efetivos ao meio ambiente em função da operação das Usinas Termelétricas-UTEs. Contra esse fato é que, no fundo, litiga a parte recorrente. É que o Tribunal de origem apontou que restou apurado que 33 (trinta e três) Usinas Termoelétricas operam sem licenciamento, sendo que apenas 11 (onze) PCAs foram analisados, sendo que destes, praticamente todos (nove) apresentaram irregularidades. Nesse contexto fático, é flagrante omissão reiterada do Poder Público, apta a representar risco de dano iminente ao meio ambiente. Por fim, no que tange ao dissídio jurisprudencial, a necessidade do reexame da matéria fática impede a admissão do recurso especial tanto pela alínea a quanto pela alínea c do permissivo constitucional. Nesse sentido: AgInt no AREsp 1645528/SP, Rel. Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe 29/4/2021; AgInt no AREsp 1696430/SP, Rel. Ministro Ricardo Villas Bôas Cueva, Terceira Turma, DJe 29/4/2021; AgInt no REsp 1846451/RO, Rel. Ministro Raul Araújo, Quarta Turma, DJe 29/4/2021. Ante o exposto, com fundamento no art. 253, parágrafo único, II, a e b, do RISTJ, conheço do agravo para conhecer parcialmente do recurso especial e, nessa extensão, negar-lhe provimento. Publique-se. Intimem-se. Brasília, 31 de agosto de 2022. Ministro FRANCISCO FALCÃO Relator