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AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL Nº 1830543 - ES (2021/0027127-8) DECISÃO O Ministério Público do Estado do Espírito Santo ajuizou ação civil pública em desfavor do Município de Marataízes-ES. Requereu a demolição imediata das construções novas na área de preservação da Lagoa Guanandy. Ao final, pediu: a) condenação na demolição e retirada de todas as construções irregulares com destino para o aterro sanitário; b) condenação na recuperação da área de preservação permanente degradada com apresentação de projeto subscrito por técnico especializado; c) condenação na declaração de uso nocivo da propriedade; d) condenação na obrigação de edificar moradias para abrigar moradores da área urbana não consolidada da APA Guanady. No curso do processo, o feito foi deslocado para a Justiça Federal e passou a figurar como autor o Ministério Público Federal que, após a inclusão de novos réus (o Instituto de Meio Ambiente e Recursos Hídricos do Estado - IEMA e o Estado do Espírito Santo), alterou os pedidos. O Juízo de primeira instância julgou parcialmente procedentes os pedidos, nos seguintes termos (fls. 839-840): Ante o exposto, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE a presente ação civil pública, resolvendo o seu mérito, na forma do art. 487, I, do novo CPC, para fixar a condenação nos seguintes termos: 1) solidariamente o MUNICÍPIO DE MARATAÍZES/ES e o ESTADO DO ESPÍRITO SANTO à obrigação de fazer consistente em realizar um amplo e profundo Estudo de Urbanização e Regularização Fundiária das áreas ocupadas no bairro Pontal de Marataízes, no Município de Marataízes/ES, nos termos da Lei 11.977/2009, no prazo máximo de 01 (um) ano, contemplando as áreas ou lotes a relocar; as vias de circulação existentes e projetadas e, se possível, as outras áreas destinadas ao uso público; as medidas necessárias para a promoção da sustentabilidade urbanística, social, ambiental da área ocupada, incluindo as compensações urbanísticas e ambientais previstas em lei; as condições para promover a segurança da população em situações de risco; e as medidas previstas para adequação da infraestrutura básica, dentre estas a realização de obras de esgotamento sanitário na região para que não haja lançamento in natura no rio Itapemirim, com o devido acesso de todos os moradores à rede coletora; 2) solidariamente o MUNICÍPIO DE MARATAÍZES/ES, o ESTADO DO ESPÍRITO SANTO e o IEMA à execução do Projeto de Urbanização e Regularização Fundiária das áreas ocupadas no bairro Pontal de Marataízes, no Município de Marataízes/ES, de acordo com as conclusões obtidas a partir do estudo referido no item anterior e nos termos da Lei 11.977/2009. Deverá ser iniciada a execução no prazo de 2 meses após a conclusão do estudo acima com término em até 1 ano, após seu implemento. 3) solidariamente o MUNICÍPIO DE MARATAÍZES/ES, o ESTADO DO ESPÍRITO SANTO e o IEMA à obrigação de fazer, consistente na construção de uma cerca na altura dos pontos de amarração 1 e 5 da fotografia de fl. 797, com a afixação das placas referidas na decisão de fls. 563/565, nos termos da retificação de fls. 677/678; 4) solidariamente o MUNICÍPIO DE MARATAÍZES/ES, o ESTADO DO ESPÍRITO SANTO e o IEMA à obrigação de fazer de cumprir os comandos das decisões de fls. 563/565 e 677/678, que anteciparam os efeitos da tutela; 5) o MUNICÍPIO DE MARATAÍZES/ES à obrigação de não fazer consistente em abster-se da prática de qualquer ato que possa impedir a regeneração do ambiente degradado, sem prévia e regular obtenção das licenças devidas. O Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo deu provimento aos recursos interpostos por IEMA e Estado do Espírito Santo, nos termos assim ementados (fl. 937): AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AMBIENTAL. MPF. MUNICÍPIO DE MARATAÍZES. APP. LAGOA GUANANDY. DEMOLIÇÃO DE CONSTRUÇÕES IRREGULARES (NÃO ESPECIFICADAS).EDIFICAÇÃO DE NOVAS MORADIAS. RECUPERAÇÃO DE ÁREA POLÍTICAS PÚBLICAS E JUDICIÁRIO. SEPARAÇÃO DE PODERES. Hipótese de ação civil pública ajuizada originariamente pelo Parquet Estadual, na qual se formulou pedido amplo contra o Município de Marataízes. No curso da lide o feito foi deslocado para a Justiça Federal e passou a ser autor o Ministério Público Federal que, após a inclusão de novos réus (o IEMA e o Estado do Espírito Santo) alterou o pedido. Sentença que adota providências amplas e diversas, inclusive comandando a urbanização e regularização fundiária do local (sem anuência expressa da União, embora a área seja de terrenos de marinha e acrescidos). Mesmo no âmbito de ação civil pública é inviável formular novos pedidos após a contestação, sem concordância dos réus, que no caso se tornaram réus sem pedido contra eles. Não se trata apenas de sentença ultra e extra petita, mas sim de caso sui generis, em que mudou o autor, os anos passaram e mudaram os fatos, mudou a lei, modificou-se a causa de pedir, mudaram os réus, modificaram-se os pedidos, os juízes foram mudando e apenas parece idêntica a ineficiente i deia de que canetadas utópicas possam resolver. A ação civil pública não é veículo apto a levar o Judiciário a tomar para si a supervisão permanente de políticas públicas. Artigo 2º da Lei Maior. Providências diretas que já deveriam e devem ser tomadas diretamente. Remessa e apelo do IEMA e do ESTADO DO ESPÍRITO SANTO providos. O Ministério Público Federal interpôs recurso especial, com fundamento no art. 105, III, a, da Constituição Federal. Indicou a ofensa aos arts. 84 da Lei n. 8.078/1990 e 485, IV, do Código de Processo Civil/2015, sustentando, em síntese, que o Tribunal de origem deveria ter considerado a necessidade de conferir o resultado prático equivalente ou o saneamento de eventuais vícios processuais, mas não a extinção do feito sem julgamento do mérito. Foram apresentadas contrarrazões (fls. 980-996) e o Tribunal de origem inadmitiu o recurso especial (fls. 1.006-1.008), tendo sido interposto o presente agravo. O Ministério Público Federal opinou pelo provimento do recurso especial (fls. 1.131-1.145). É o relatório. Decido. Considerando que a parte agravante impugnou a fundamentação apresentada na decisão agravada, e atendidos os demais pressupostos de admissibilidade do agravo, passo ao exame do recurso especial. Primeiramente, ao contrário do quanto sustentado nas contrarrazões, o caso não atrai a incidência do óbice contido no Enunciado Sumular n. 7/STJ, porquanto a questão debatida no recurso especial é estritamente jurídica, incumbindo a este Superior Tribunal de Justiça uniformizar a interpretação de lei federal e aplicar precedentes que já incidiram sobre a mesma hipótese fática. O recurso especial comporta acolhimento. Ações civis públicas são instrumentos processuais de ordem constitucional, destinados à defesa de interesses metaindividuais. A relevância do bem envolvido, de natureza social, afasta a aplicação da norma geral do direito processual civil. A adequação procedimental ganha especial relevância nos denominados "processos estruturais", que se verificam, por exemplo, em ações civis públicas que veiculam pretensões de alteração da realidade urbana, como os casos envolvendo regularização fundiária em loteamentos irregulares. Tais processos de natureza estrutural revelam conflitos de natureza complexa, plurifatorial e policêntrica, insuscetíveis de solução atomizada pelo processo civil tradicional, de índole essencialmente adversarial e individual. Nesse sentido: CIVIL. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ACOLHIMENTO INSTITUCIONAL DE MENOR POR PERÍODO ACIMA DO TETO LEGAL. DANOS MORAIS. JULGAMENTO DE LIMINAR IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO. IMPOSSIBILIDADE. QUESTÃO REPETITIVA QUE NÃO FOI OBJETO DE PRECEDENTE VINCULANTE. EXISTÊNCIA DE INÚMERAS AÇÕES CIVIS PÚBLICAS NO JUÍZO ACERCA DO TEMA. IRRELEVÂNCIA. INTERPRETAÇÃO RESTRITIVA DAS HIPÓTESES AUTORIZADORAS DO JULGAMENTO PREMATURO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA QUE ENVOLVE LITÍGIO DE NATUREZA ESTRUTURAL. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. INCOMPATIBILIDADE, EM REGRA, COM O JULGAMENTO DE IMPROCEDÊNCIA LIMINAR DO PEDIDO OU COM O JULGAMENTO ANTECIPADO DO MÉRITO. PROCESSO ESTRUTURAL. NATUREZA COMPLEXA, PLURIFATORIAL E POLICÊNTRICA. INSUSCETIBILIDADE DE RESOLUÇÃO PELO PROCESSO CIVIL ADVERSARIAL E INDIVIDUAL. INDISPENSABILIDADE DA COLABORAÇÃO E PARTICIPAÇÃO DO ESTADO E DA SOCIEDADE CIVIL NA CONSTRUÇÃO DE SOLUÇÕES PARA O LITÍGIO ESTRUTURAL, MEDIANTE AMPLO CONTRADITÓRIO E CONTRIBUIÇÃO DE TODOS OS POTENCIAIS ATINGIDOS E BENEFICIÁRIOS DA MEDIDA ESTRUTURANTE. NECESSIDADE DE PRESTAÇÃO DA TUTELA JURISDICIONAL DIFERENCIADA E ADERENTE ÀS ESPECIFICIDADES DO DIREITO MATERIAL VERTIDO NA CAUSA, AINDA QUE INEXISTENTE, NO BRASIL, REGRAS PROCEDIMENTAIS ADEQUADAS PARA A RESOLUÇÃO DOS LITÍGIOS ESTRUTURAIS. ANULAÇÃO DO PROCESSO DESDE A CITAÇÃO, COM DETERMINAÇÃO DE INSTRUÇÃO E REJULGAMENTO DA CAUSA, PREJUDICADO O EXAME DAS DEMAIS QUESTÕES. 1- Ação ajuizada em 25/01/2016. Recurso especial interposto em 28/05/2018. Atribuído ao gabinete em 09/12/2019. 2- O propósito recursal é definir se, em ação civil pública que versa sobre acolhimento institucional de menor por período acima daquele fixado em lei, é admissível o julgamento de improcedência liminar ou o julgamento antecipado do pedido, especialmente quando, a despeito da repetitividade da matéria, não há tese jurídica fixada em incidente de resolução de demandas repetitivas ou em incidente de assunção de competência. 3- Diferentemente do tratamento dado à matéria no revogado CPC/73, não mais se admite, no novo CPC, o julgamento de improcedência liminar do pedido com base no entendimento firmado pelo juízo em que tramita o processo sobre a questão repetitiva, exigindo-se, ao revés, que tenha havido a prévia pacificação da questão jurídica controvertida no âmbito dos Tribunais, materializada em determinadas espécies de precedentes vinculantes, a saber: súmula do STF ou do STJ; súmula do TJ sobre direito local; tese firmada em recursos repetitivos, em incidente de resolução de demandas repetitivas ou em incidente de assunção de competência. 4- Por se tratar de regra que limita o pleno exercício de direitos fundamentais de índole processual, em especial o contraditório e a ampla defesa, as hipóteses autorizadoras do julgamento de improcedência liminar do pedido devem ser interpretadas restritivamente, não se podendo dar a elas amplitude maior do que aquela textualmente indicado pelo legislador no art. 332 do novo CPC. 5- De igual modo, para que possa o juiz resolver o mérito liminarmente e em favor do réu, ou até mesmo para que haja o julgamento antecipado do mérito imediatamente após a citação do réu, é indispensável que a causa não demande ampla dilação probatória, o que não se coaduna com a ação civil pública em que se pretende discutir a ilegalidade de acolhimento institucional de menores por período acima do máximo legal e os eventuais danos morais que do acolhimento por longo período possam decorrer, pois se tratam de questões litigiosas de natureza estrutural. 6- Os litígios de natureza estrutural, de que é exemplo a ação civil pública que versa sobre acolhimento institucional de menor por período acima do teto previsto em lei, ordinariamente revelam conflitos de natureza complexa, plurifatorial e policêntrica, insuscetíveis de solução adequada pelo processo civil clássico e tradicional, de índole essencialmente adversarial e individual. 7- Para a adequada resolução dos litígios estruturais, é preciso que a decisão de mérito seja construída em ambiente colaborativo e democrático, mediante a efetiva compreensão, participação e consideração dos fatos, argumentos, possibilidades e limitações do Estado em relação aos anseios da sociedade civil adequadamente representada no processo, por exemplo, pelos amici curiae e pela Defensoria Pública na função de custos vulnerabilis, permitindo-se que processos judiciais dessa natureza, que revelam as mais profundas mazelas sociais e as mais sombrias faces dos excluídos, sejam utilizados para a construção de caminhos, pontes e soluções que tencionem a resolução definitiva do conflito estrutural em sentido amplo. 8- Na hipótese, conquanto não haja, no Brasil, a cultura e o arcabouço jurídico adequado para lidar corretamente com as ações que demandam providências estruturantes e concertadas, não se pode negar a tutela jurisdicional minimamente adequada ao litígio de natureza estrutural, sendo inviável, em regra, que conflitos dessa magnitude social, política, jurídica e cultural, sejam resolvidos de modo liminar ou antecipado, sem exauriente instrução e sem participação coletiva, ao simples fundamento de que o Estado não reuniria as condições necessárias para a implementação de políticas públicas e ações destinadas a resolução, ou ao menos à minimização, dos danos decorrentes do acolhimento institucional de menores por período superior àquele estipulado pelo ECA. 9- Provido o recurso especial para anular o processo desde a citação e determinar que seja regularmente instruída e rejulgada a causa, está prejudicado o exame da alegada violação aos demais dispositivos legais do ECA indicados nas razões recursais. 10 - Recurso especial conhecido e provido, para anular o processo desde a citação e determinar que sejam adotadas, pelo juiz de 1º grau, as medidas de adaptação procedimental e de exaurimento instrutório apropriadas à hipótese. (REsp n. 1.854.842/CE, relatora Ministra Nancy Andrighi, Terceira Turma, julgado em 2/6/2020, DJe de 4/6/2020.) RECURSO ESPECIAL. VIOLAÇÃO AO ART. 535 DO CPC/1973. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PETIÇÃO INICIAL INEPTA. PEDIDO GENÉRICO. EMENDA APÓS A CONSTATAÇÃO. AÇÕES INDIVIDUAIS. JURISPRUDÊNCIA VACILANTE. AÇÕES COLETIVAS. POSSIBILIDADE. PRINCÍPIO DA EFETIVIDADE. INSTRUMENTO DE ELIMINAÇÃO DA LITIGIOSIDADE DE MASSA. 1. Não há falar em ofensa ao art. 535 do CPC/1973, se a matéria em exame foi devidamente enfrentada pelo Tribunal de origem, que emitiu pronunciamento de forma fundamentada, ainda que em sentido contrário à pretensão da parte recorrente. 2. No que se refere às ações individuais, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça diverge sobre a possibilidade de, após a contestação, emendar-se a petição inicial, quando detectados defeitos e irregularidades relacionados ao pedido, num momento entendendo pela extinção do processo, sem julgamento do mérito (REsp 650.936/RJ, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 21/3/2006, DJ 10/5/2006) em outro, afirmando a possibilidade da determinação judicial de emenda à inicial, mesmo após a contestação do réu (REsp 1229296/SP, Rel. Ministro MARCO BUZZI, QUARTA TURMA, julgado em 10/11/2016, DJe 18/11/2016). 3. A ação civil pública é instrumento processual de ordem constitucional, destinado à defesa de interesses transindividuais, difusos, coletivos ou individuais homogêneos e a relevância dos interesses tutelados, de natureza social, imprime ao direito processual civil, na tutela destes bens, a adoção de princípios distintos dos adotados pelo Código de Processo Civil, tais como o da efetividade. 4. O princípio da efetividade está intimamente ligado ao valor social e deve ser utilizado pelo juiz da causa para abrandar os rigores da intelecção vinculada exclusivamente ao Código de Processo Civil - desconsiderando as especificidades do microssistema regente das ações civis -, dado seu escopo de servir à solução de litígios de caráter individual. 5. Deveras, a ação civil constitui instrumento de eliminação da litigiosidade de massa, capaz de dissipar infindos processos individuais, evitando, ademais, a existência de diversidade de entendimentos sobre o mesmo caso, possuindo, ademais, expressivo papel no aperfeiçoamento da prestação jurisdicional, diante de sua vocação inata de proteger um número elevado de pessoas mediante um único processo. 6. A orientação que recomenda o suprimento de eventual irregularidade na instrução da exordial por meio de diligência consistente em sua emenda, prestigia a função instrumental do processo, segundo a qual a forma deve servir ao processo e a consecução de seu fim. A técnica processual deve ser observada não como um fim em si mesmo, mas para possibilitar que os objetivos, em função dos quais ela se justifica, sejam alcançados. 7. Recurso especial a que se nega provimento. (REsp n. 1.279.586/PR, relator Ministro Luis Felipe Salomão, Quarta Turma, julgado em 3/10/2017, DJe de 17/11/2017.) A solução satisfativa em tal contexto ocorre no âmbito do microssistema de tutela coletiva, que atrai a incidência do princípio da efetividade (art. 83, caput, da Lei n. 8.078/1990 combinado com o art. 21 da Lei n. 7.347/1985) e do princípio da primazia da solução do mérito (arts. 9º da Lei n. 4.717/1965 e 5º, § 3º, da Lei n. 7.347/1985), especialmente no caso presente. É que o Tribunal de origem entendeu pela extinção sem julgamento do mérito da ação civil pública. Apontou que seria "inviável formular novos pedidos após a contestação, sem concordância dos réus, que no caso se tornaram réus sem pedido contra eles. Não se trata apenas de sentença ultra e extra petita, mas sim de caso sui generis, em que mudou o autor, os anos passaram e mudaram os fatos, mudou a lei, modificou-se a causa de pedir, mudaram os réus, modificaram-se os pedidos". Assim constou do acórdão recorrido (fl. 934): [...] Os autos dão conta, por exemplo, que a situação do local apenas piorou desde que proposta a ação (em 2007). Em todas as hipóteses de favelização, de casas e palafitas construídas em área de preservação ambiental e em áreas de preservação permanente, são e serão claros os graves prejuízos ao meio ambiente. O ponto é punir quem comete crimes, quem estimula as concentrações ilegais e quem se omite no planejamento urbano. E procurar, evidentemente, recuperar a área. Nem parece certo que a regularização fundiária seja o melhor caminho, pelo menos não coma chancela judicial (que imporia a coisa julgada), e sim como eventual critério administrativo. Mas, ainda que a regularização seja o melhor caminho - para argumentar, e fechando os olhos para a absurda balbúrdia processual - não cabe transferir o planejamento para a supervisão judicial, utopicamente e sem qualquer senso prático e com multa contra o erário (dinheiro do contribuinte) e com fingimento de que vai dar certo. Seria possível, como se disse acima, decretar a nulidade da sentença, para que o pedido da inicial, e apenas ele, fosse julgado, mas isso nem seria prático e razoável, pois todo o quadro mudou e deve ser enfrentado adequadamente. O Município estimulou a ocupação da área, e possivelmente por isso nem apelou, já que a sentença está determinando a regularização da área, algo que, como também será exposto, não pode ser feito nem pelo Município e nem pelo Estado, e deve partir de ajuste com a União. [...] Lado outro, o panorama fático indicado no acórdão recorrido permite compreender que o pedido inicial de demolição e retirada de todas as construções existentes na área transformou-se em pedido de regularização fundiária de interesse social da ocupação no local, ante a constatação de que se trata de ocupação de uma área urbana consolidada. O Tribunal de origem deveria ter considerado a possibilidade de obtenção do resultado prático equivalente, consistente na promoção da regularização fundiária, com base em critérios a serem estabelecidos pelos órgãos públicos competentes, e delimitação dos limites do terreno confrontante com a área de proteção permanente, para impedir o avanço sobre a vegetação do local. Ao negar o resultado prático equivalente ao adimplemento da obrigação de fazer, requerido em razão da impossibilidade de restauração da área degradada, o acórdão violou frontal mente o caput art. 84 do CDC, que prevê a possibilidade de concessão de tutela específica pelo juiz ou de resultado prático equivalente. Após o ajuizamento da demanda, adveio a Lei n. 13.465/2017, instituindo a REURB (Regularização Fundiária Urbana), mas manteve-se a possibilidade de regularização fundiária de assentamentos urbanos. Embora a regularização fundiária urbana de interesse social em áreas de preservação permanente envolva a aprovação de projeto de regularização, nos termos do art. 64 da Lei 12.651/2012 (Código Florestal), com envolvimento do órgão ambiental, do Município e, no caso específico, da União, não há óbice a que sua realização seja determinada judicialmente. Conforme assentado pelo STJ, o julgamento de improcedência liminar do pedido ou extinção sem julgamento do mérito é, em regra, incompatível com os processos estruturais, ressalvada a possibilidade de já ter havido a prévia formação de precedente qualificado sobre o tema que inviabilize nova discussão da questão controvertida no âmbito do Poder Judiciário. Nesse sentido: REsp n. 1.854.842/CE, relatora Ministra Nancy Andrighi, Terceira Turma, julgado em 2/6/2020, DJe de 4/6/2020. Assim, o presente caso atrai providências cooperativas (art. 6º do CPC/2015) entre os órgãos públicos competentes, para a delimitação dos limites do terreno confrontante com a área de proteção permanente, a fim de impedir o avanço sobre a área de preservação permanente. Ante o exposto, com fundamento no art. 253, parágrafo único, II, c, do RISTJ, conheço do agravo para dar parcial provimento ao recurso especial, a fim de anular a decisão de primeira instância, para que sejam sanados os respectivos vícios processuais, e dado regular andamento ao feito. Publique-se. Intimem-se. Brasília, 05 de setembro de 2022. Ministro FRANCISCO FALCÃO Relator