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RECURSO ESPECIAL Nº 1.828.280 - PR (2019/0218058-2) RELATOR : MINISTRO OG FERNANDES RECORRENTE : UNIÃO RECORRIDO : ESTADO DO PARANÁ PROCURADOR : DANIELA DE SOUZA GONÇALVES - PR048154 DECISÃO Vistos, etc. Trata-se de recurso especial interposto por União, com amparo na alínea "a" do inciso III do art. 105 da CF/1988, contra acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região assim ementado (e-STJ, fl. 1.019): ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO. IMPLEMENTAÇÃO DE SERVIÇO DE RESIDÊNCIAS TERAPÊUTICAS. REABILITAÇÃO PSICO-SOCIAL. EGRESSOS DO SISTEMA PRISIONAL DO ESTADO DO PARANÁ. PORTADORES DE DOENÇA MENTAL. LEI Nº 10.216/2001. LEGITIMIDADE PASSIVA. POLÍTICA DE CUMPRIMENTO SOLIDÁRIO. HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA. DESCABIMENTO. 1. A União e os Estados-Membros têm legitimidade passiva e responsabilidade solidária nas causas que versam sobre política pública de saúde. 2. A solidariedade não induz litisconsórcio passivo necessário, mas facultativo, cabendo à parte autora a escolha daquele contra quem deseja litigar, sem obrigatoriedade de inclusão dos demais. Se a parte escolhe litigar somente contra um ou dois dos entes federados, não há a obrigatoriedade de inclusão dos demais. 3. A Lei nº 10.216/01 determina que a pessoa portadora de transtorno mental tem direito ao tratamento consentâneo às suas necessidades, vedando-se a internação em instituições com características asilares, atribuindo ao Estado implementar política específica de alta e reabilitação psicossocial assistida ao paciente hospitalizado há muito tempo ou para o qual se caracterize grave dependência institucional. 4. Em ação civil pública, não há condenação em honorários advocatícios. A Lei nº 7.347/85, em seu artigo 18, não faz diferença quanto ao autor ser o Ministério Público ou outro, razão pela qual, por critério de simetria, não cabe a condenação da parte vencida ao pagamento de honorários advocatícios. Os embargos de declaração foram rejeitados (e-STJ, fls. 1057-1058). A recorrente defende, em síntese: i) nulidade por omissão acerca dos precedentes desta Corte arrolados pela União em defesa de sua ilegitimidade passiva por ausência de demora na regulamentação do direito em tela (arts. 489, § 1º, e 1.022 do CPC/2015); ii) reconhecimento do prequestionamento ficto da matéria (1.025 do CPC/2015); e iii) falta de interesse de agir em relação à União, que já destaca fundos para o financiamento da medida intentada (485, VI, do CPC/2015 e 267, VI, do CPC/1973). Apresentadas contrarrazões (e-STJ, fls. 1.140-1.143), o recurso especial foi admitido na origem (e-STJ, fls. 1.152-1.153). Parecer pelo não conhecimento (e-STJ, fls. 1.177-1.180). Processo com prioridade legal (art. 12, § 2º, VII, do CPC/2015, combinado com a Meta 6/CNJ/2019 - "Identificar e julgar até 31/12/2019 80% dos recursos oriundos de ações coletivas distribuídos a partir de 01/01/2015"). É o relatório. Na origem, cuida-se de ação civil pública ajuizada pela Defensoria Pública da União com o objetivo de implantar política pública decorrente da chamada "Reforma Psiquiátrica" (Lei n. 10.216/2001), com a instalação de Serviço de Residências Terapêuticas (SRTs). Tais unidades configuram moradia a egressos do sistema prisional portadores de doença mental, no caso, no Estado do Paraná. A ação visava também a implementação de auxílio reabilitação psicossocial. Aduziu-se a existência de inúmeros detentos que, embora aptos a retornar ao convívio social, eram mantidos em complexo médico-penal, por não terem família nem recursos para internação em instituição privada de guarda. A sentença de procedência foi reformada somente quanto aos honorários de sucumbência. Embora o acórdão não tenha se manifestado acerca do precedente mencionado pela União, nota-se que sua indicação foi tardia, porquanto apontados somente em aclaratórios. Importa ressaltar que, no caso, a União apelou voluntariamente (e-STJ, fls. 955-968). Assim, não há que se falar em omissão na hipótese. De toda forma, nota-se que um dos precedentes suscitados encontra-se superado pela Tese Repetitiva 106/STJ e o outro versa sobre a responsabilidade da União por danos, em nada se confundindo com a matéria em discussão. Portanto, tratando-se de matéria de fornecimento de serviços de saúde, há legitimidade passiva solidária de todos os entes federados. A propósito: PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO 3/STJ. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO. INCOMPETÊNCIA DA JUSTIÇA ESTADUAL. PRESCRIÇÃO POR MÉDICO PARTICULAR. OBRIGATORIEDADE DO ESTADO FORNECER A MEDICAÇÃO. RESPEITO AO PRINCÍPIO DA RESERVA DO POSSÍVEL. AUSÊNCIA DE INDICAÇÃO DO DISPOSITIVO LEGAL VIOLADO. SÚMULA 284/STF. LITISCONSÓRCIO. UNIÃO E MUNICÍPIO DE TERESINA. AÇÃO PODE SER PROPOSTA CONTRA OS ENTES DE MODO CONJUNTO OU ISOLADO. SOLIDARIEDADE. PRECEDENTES DO STJ. ÔNUS DA PROVA. NECESSIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. SÚMULA 7/STJ. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO. [...] 2. A jurisprudência desta Corte Superior orienta-se no sentido de que que o funcionamento do Sistema Único de Saúde é de responsabilidade solidária da União, dos Estados e dos Municípios, de modo que qualquer um desses Entes tem legitimidade ad causam para figurar no polo passivo de lide que objetiva a garantia do acesso a medicamentos para tratamento de problemas de saúde. [...] 4. Agravo interno não provido. (AgInt no REsp 1.799.103/PI, Rel. Min. MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 19/9/2019, DJe 24/9/2019) ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. DIREITO À SAÚDE. FORNECIMENTO DE TRATAMENTO MÉDICO. MANDADO DE SEGURANÇA. ALEGADA OFENSA AO ART. 1º DA LEI 12.016/2009. DIREITO LÍQUIDO E CERTO. VERIFICAÇÃO. CONTROVÉRSIA QUE EXIGE A ANÁLISE DAS PROVAS DOS AUTOS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7/STJ. ASTREINTES. REVISÃO DO VALOR. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERATIVOS. CHAMAMENTO AO PROCESSO DA UNIÃO. LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO. INEXISTÊNCIA. PRECEDENTES DO STJ. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO. [...] VII. Na forma da jurisprudência do STJ, "o funcionamento do Sistema Único de Saúde é de responsabilidade solidária da União, dos Estados e dos Municípios, de modo que qualquer um desses Entes tem legitimidade ad causam para figurar no polo passivo de lide que objetiva a garantia do acesso a medicamentos para tratamento de problema de saúde. Assim, se qualquer destes entes pode figurar sozinho no polo passivo da ação, não dispondo, inclusive, de direito de regresso contra os demais, bem como da faculdade de se utilizar a figura do chamamento ao processo, caracterizada está a situação de que qualquer um deles pode ser o responsável pelo cumprimento da obrigação, competindo à parte escolher contra quem deseja litigar" (STJ, REsp 1.805.886/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 17/06/2019). Em igual sentido: STJ, AgInt no REsp 1.584.811/PI, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 14/12/2017. VIII. Agravo interno improvido. (AgInt no AREsp 1464492/PE, Rel. Min. ASSUSETE MAGALHÃES, SEGUNDA TURMA, julgado em 17/9/2019, DJe 24/9/2019) Quanto à dupla oneração alegada pela União, assim entendeu a instância de origem (e-STJ, fl. 1.017): Como bem referido no parecer do Ministério Público Federal, a mera alegação da União no sentido de que vem financiando o programa objeto a lide não afasta o fato de que além de se reconhecer a solidariedade nas ações de saúde pública, existe prova da ineficiência na implantação, uma vez que passados mais de cinco anos do ajuizamento do feito (18-06-2012) ainda há 18 pacientes (dos 44 que havia na data do ajuizamento) que receberam alvará de soltura mas permanecem alojados no complexo médico penal (Evento 5 - OFIC3). Não se desconhece que os Entes Públicos vêm tentando dar andamento à prestação do serviço de saúde pública pleiteado, todavia não basta que se cumpra parcialmente, como se observa na prática. Se reconhece que o problema é de ordem material, mas tais dificuldades não podem constituir empecilhos ao adequado tratamento a esses cidadãos, uma vez que além de não dispor de apoio familiar ou social, necessitam de especial cuidado, em virtude do transtorno mental de que são portadores, ressaltando que muitos deles sequer possuem condições de auto-determinação. Ora, como bem ressaltado pelo magistrado a quo, a Lei nº 10.216/01 foi editada há mais de quinze anos, tempo mais que suficiente para que os Entes Públicos dessem início à implementação de políticas públicas para o cumprimento adequado das medidas ali contempladas. Deve-se ter em conta que o caso versa sobre matéria típica dos chamados processos estruturais ou estruturantes (structural litigation). As causas dessa natureza caracterizam-se pela demanda de uma atuação jurisdicional que reorganize o réu, posto que o direito subjacente é violado pelo seu próprio modo de funcionamento (VITORELLI, Edilson. Levando os conceitos a sério: processo estrutural, processo coletivo, processo estratégico e suas diferenças. REPRO: 284/2018, p. 333-369). Historicamente, situa-se o surgimento de tais causas em Brown v. Board of Education of Topeka (I), célebre caso julgado em 1954 pela Suprema Corte estadunidense contra a segregação racial no sistema educacional. A implementação da decisão, proscrevendo a separação das "raças", exigiu diversas medidas posteriores, cujo planejamento, adoção e controle foi delegado às instâncias inferiores, durante a execução, conforme estabelecido em Brown v. Board of Education of Topeka (II), em 1955. Nesse passo, é de se destacar que, conforme consigna o acórdão, as políticas de repasse de fundos da União, que nem sequer se confirmaram, não alcançam seus objetivos, na opinião da instância ordinária. É dizer, precisamente, que se faz necessária uma intervenção estruturante na política pública, exatamente como se determinou na origem. Nas palavras, mais uma vez, de Vitorelli (op. cit.): O equívoco desse tratamento não estrutural do litígio é que ele acarreta apenas uma ilusão de solução, mas não produz resultados sociais significativos, eis que as causas do problema permanecem. Portanto, nesse tipo de ação, o que se visa não é a mera correção de incidentes que perturbam o estado das coisas; mas a mudança do próprio estado das coisas (FISS, Owen. Fazendo da Constituição uma verdade viva. In: ARENHART, Sérgio; JOBIM, Marco (orgs.). Processos Estruturais. Salvador: JusPodivm, 2017). A adoção de tais medidas, entretanto, exige uma mudança de concepção de todos os envolvidos na condução do feito, desde a formulação dos pedidos até a execução, normalmente diferenciada e deferida ao longo do tempo, com necessidade de acompanhamento reiterado do Poder Judiciário, bem como na apreciação do mérito. Assim, ainda que procedente a alegação da União de já disponibilizar verbas para as medidas, tal não prejudica a pretensão contra si versada, devendo a suposta dupla oneração ser resolvida administrativamente entre os entes. O que não se pode permitir é a inviabilização da implementação da política pública pela suposta - porquanto sequer comprovada - oferta de fundos que não atendem aos objetivos a que se propõem. Acolher a premissa fática da União, de toda forma, demandaria exame direto de fatos e provas, o que não se admite nesta sede. Incorre o recurso, no ponto, no óbice da Súmula 7/STJ (A pretensão de simples reexame de prova não enseja recurso especial). Ante o exposto, com fulcro no art. 932, III e IV, do CPC/2015, c/c o art. 255, § 4º, I e II, do RISTJ, conheço em parte do recurso especial e, nessa extensão, nego-lhe provimento. Publique-se. Intimem-se. Brasília, 22 de novembro de 2019. Ministro Og Fernandes Relator